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最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第4257號建議的答復
時間: 2021-07-05
最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第4257號建議的答復
您提出的關于制定《多元糾紛解決機制促進法》的建議收悉，經(jīng)商全國人大內(nèi)司委,，現(xiàn)答復如下：
您在建議中指出：“我國的多元化糾紛解決機制充分體現(xiàn)‘國家主導,、司法引領、社會參與,、多元并舉、法治保障’中國特色的現(xiàn)代糾紛解決方式，植根中國土壤,、符合中國國情，在有效解決社會矛盾糾紛中體現(xiàn)出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，在實踐中發(fā)揮了巨大的威力,。目前,，我國多元化糾紛解決機制的基本框架雖然已經(jīng)搭建，但是,，還存在各種糾紛解決途徑發(fā)展不平衡,、功能劃分不夠清晰、規(guī)范標準不夠嚴謹,、各種解紛機制之間的關系不夠協(xié)調(diào)等問題,。"您在建議中分析和論證了推進多元化糾紛解決機制立法的必要性和可行性，同時提出“制定《多元糾紛解決機制促進法》條件已具備,，時機已成熟,，立法正當其時，并建議全國人大常委會予以考慮,，列入立法計劃"的建議,。
一、明確制定《多元化糾紛解決機制促進法》的必要性和緊迫感
黨的十八大和十八屆三中,、四中全會提出了“建設中國特色社會主義法治體系,，建設社會主義法治國家"的總目標，對推進多元化糾紛解決機制改革作出重要部署,。這是全面推進依法治國,、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措,，在中國多元化糾紛解決機制改革進程中具有里程碑意義,。從立法層面推進多元化糾紛解決機制改革，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，緩解目前法院面臨的“案多人少"困境,，使有限的司法資源得到最有效利用，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義,。當前,，多元化糾紛解決機制在實踐中發(fā)揮了強大的社會治理功能和巨大的社會治理價值，從立法上把相關改革成果鞏固和規(guī)范下來刻不容緩,。
?。ㄒ唬﹪抑卫眢w系建設的時代需求。國家治理和社會治理是通過多種多樣治理方式來實現(xiàn)的,，包括政治,、德治、法治,、自治,、綜治等各種渠道,。這些治理方式各取其長，形成我國國家治理和社會治理體系,。改革開放以來,，我國的經(jīng)濟社會結構和體制發(fā)生深刻變化，轉(zhuǎn)型期社會利益紛爭的急劇增加,，各種復雜新型的社會矛盾不斷涌現(xiàn),，司法資源緊缺和人民群眾糾紛解決需求之間的矛盾日益突出，建立具有中國特色的多元化糾紛解決機制,，已經(jīng)成為國家治理體系建設的應然選擇和時代需要,。2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》,，并于同年12月6日由中共中央辦公廳,、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。該意見是中央從頂層設計對多元化糾紛解決機制建設進行的戰(zhàn)略安排,，為深化多元化糾紛解決機制改革指明了方向,。
（二）深化司法改革的實踐需要,。最高人民法院一直高度重視多元化糾紛解決機制改革,。近年來，各地積極探索,、大膽實踐,，取得了成功經(jīng)驗。比如,，黨政主導司法推進的“眉山經(jīng)驗",，綜治一體化平臺的“農(nóng)情鄉(xiāng)解田林模式"，網(wǎng)格化層次化調(diào)解的“馬鞍山實踐",，和合智解的“成都模式",，互聯(lián)網(wǎng)+在線平臺的“西湖模式"，國際化市場化的“前海模式"等,，都有各自的優(yōu)勢與特點,。最高人民法院積極貫徹落實四中全會決定和中央文件精神,，于2016年6月28日發(fā)布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的若干意見》《人民法院特邀調(diào)解規(guī)定》（以下簡稱《意見》和《規(guī)定》）,，對人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革作出了部署。2017年2月16日,，最高人民法院在安徽馬鞍山召開了“全國法院深入推進多元化糾紛解決機制改革暨示范法院經(jīng)驗交流會",，總結全國法院尤其是示范法院的經(jīng)驗做法，對下一步推進多元化糾紛解決機制改革提出具體要求,。
?。ㄈ┙鉀Q社會矛盾糾紛的客觀需要。在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會深刻轉(zhuǎn)型的情形下,，經(jīng)濟體制,、社會結構、利益格局,、思想觀念的變革,，導致有些矛盾糾紛跨地區(qū)、跨行業(yè),、跨部門,，突發(fā)性強，發(fā)現(xiàn)和控制難度大,。社會矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化,、主體多元化、內(nèi)容復合化,、調(diào)處疑難化,、矛盾易激化等特點。許多利益調(diào)整引發(fā)的矛盾糾紛,，需要綜合運用法律,、行政、經(jīng)濟的方法來調(diào)控,，需要運用調(diào)解,、仲裁、和解,、談判,、中立評估、裁決等多元化糾紛解決方式來化解,。訴訟案件逐年增多,，傳統(tǒng)訴訟方式無法快速解決。全國法院2015年審結各類案件1671.4萬件,，2016年審結1977.2萬件,，各地人案矛盾和涉訴信訪困境日趨突出，司法資源與司法能力無法滿足糾紛解決和社會治理實踐需要,。所以,，必須大力推行多元化糾紛解決機制改革，整合全社會的糾紛解決資源,，使矛盾和糾紛得到妥善處置,，實現(xiàn)法律效果、政治效果,、社會效果的統(tǒng)一,。此人家庭地位極低
?。ㄋ模┯蛲饬⒎ê偷胤綄嵺`提供了借鑒和參考。在全球替代性糾紛解決方式（ADR）的發(fā)展大潮中,，許多國家采用立法推進模式建構多元化糾紛解決機制,。如，美國的《統(tǒng)一調(diào)解法》,，日本的《調(diào)停法》《ADR促進法》,，歐盟2012年制定的《庭外糾紛解決機制的指令》和《線上網(wǎng)絡貿(mào)易糾紛解決機制條例》要求2015年前轉(zhuǎn)換為各成員國國內(nèi)法。當代ADR的發(fā)展也深刻影響著我國司法體制改革,，推動著多元化糾紛解決機制建設的發(fā)展,。糾紛解決機制的多元化、法律化,、社會化,、專業(yè)化、市場化和產(chǎn)業(yè)化等特征,，決定了多元化糾紛解決機制的立法建構更適合是從實踐中總結經(jīng)驗,，將改革成果制度化和法律化。最高人民法院要求各級人民法院及時總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗,，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺相關地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章，從而推動國家層面相關法律的立法進程,，將改革實踐成果制度化,、法律化，厘清實踐中的具體做法,、經(jīng)驗以及從中總結出規(guī)律性的問題,，并以此形成可復制、可推廣的機制建設和制度體系,，促進多元化糾紛解決機制改革在法治軌道上健康發(fā)展,。2015年4月1日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》,，成為全國第一部多元化糾紛解決機制的地方法規(guī),。2016年7月22日，山東省人大常委會審議通過《山東省多元化解糾紛促進條例》,，成為第一部省級層面多元地方立法,。目前，四川,、黑龍江,、安徽,、福建等省也在不斷協(xié)調(diào)推進地方立法工作,。安徽省在今年省人代會上將多元化解糾紛促進條例的代表議案列為一號議案,。各地紛紛出臺地方條例，為多元化糾紛解決機制的全國立法做了準備工作,。
二,、明確《多元化糾紛解決機制促進法》的基本框架和總體思路
《多元化糾紛解決機制促進法》涉及的法律領域廣泛、法律關系復雜,、法律關系主體多元,，如何在堅持依法立法、科學立法,、民主立法的原則下確定該法的基本框架,、總體思路和重點要解決的問題是立法的關鍵。一是明確立法的基本思路,。堅持法制統(tǒng)一,，嚴格遵循三大訴訟法和《人民調(diào)解法》《行政復議法》《仲裁法》等有關法律、行政法規(guī)規(guī)定,，確保糾紛化解職能分工,、糾紛化解途徑、程序銜接,、組織建設,、保障措施、責任追究等與已有法律不抵觸,。二是堅持以民為本,、立法為民理念。立法要著眼于滿足人民群眾多元解紛需求,，強化各糾紛化解主體和參與主體的糾紛化解途徑告知義務,，為當事人解決糾紛提供路徑指引。三是堅持問題導向,。首先要明確為什么要制定《多元化糾紛解決機制促進法》,，緊緊圍繞影響和制約多元化解工作的突出問題來設計，力求解決實際工作中迫切需要解決的問題,，增強法律的針對性和可操作性,。四是堅持改革創(chuàng)新。立法要充分體現(xiàn)中央有關矛盾糾紛多元化解機制改革的頂層設計和最新精神,，吸收全國推進改革的最新成果,，充分借鑒和吸收國內(nèi)外理論研究和實踐探索的有益成果，對當前急需而現(xiàn)行法律法規(guī)尚不明確,、不具體的問題予以補充,、細化，力求體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性,，發(fā)揮立法的引領推動作用,，實現(xiàn)立法決策與改革決策的有機銜接,。
三、明確《多元化糾紛解決機制促進法》的重點內(nèi)容和著力解決的突出問題
多元化糾紛解決機制由和解,、調(diào)解,、行政裁決、行政復議,、仲裁等非訴訟程序和訴訟程序共同構成,。訴訟和仲裁、人民調(diào)解已經(jīng)有專門立法,?！抖嘣m紛解決機制促進法》的立法體例應當是促進法的體例，注重從工作層面對非訴訟糾紛化解方式以及程序銜接等方面進行規(guī)范,，注重從立法層面解決目前糾紛解決機制存在的突出問題,。
一是更新糾紛解決理念，鼓勵和解調(diào)解,。強調(diào)和解調(diào)解優(yōu)先原則,，尊重當事人意思自治，將糾紛解決方式的最終選擇權交給當事人,，發(fā)揮社會自我調(diào)節(jié)作用,，改變當前社會上“有糾紛找法院"的慣性思維，明確糾紛多元化解機制改革指向,。二是明晰糾紛解決主體的責任,，構建糾紛解決體系。厘清各主體在糾紛多元化解工作中的職能定位,，明確糾紛解決主體的告知義務和糾紛解決參與人的權利義務,，為當事人理性選擇提供方向指引，解決當前各職能部門角色錯位,、職責交叉甚至相互推諉扯皮的問題,，建立“黨委領導、政府主導,、綜治協(xié)調(diào),、司法引領、社會共治,、法治保障"的糾紛解決新體系,，更好地發(fā)揮各有關職能部門和糾紛化解主體的職能作用。三是加強程序銜接,，暢通糾紛解決渠道,。建立糾紛解決機制的平臺建設，包括實體平臺和網(wǎng)絡在線平臺；明確各類糾紛解決途徑和方式,，以及各種糾紛化解方式之間的程序轉(zhuǎn)換和銜接配合,，強化各糾紛解決方式的效力銜接等。重點解決當前糾紛化解主體各自為政,、彼此孤立,、糾紛解決單一化和絕對化等問題,。四是拓展非訴訟糾紛方式,，創(chuàng)新在線糾紛解決方式。鼓勵引導和解調(diào)解,，繼續(xù)挖掘人民調(diào)解化解基層矛盾的潛力,，大力支持仲裁發(fā)展，發(fā)揮行政機關處理行政糾紛的作用,，發(fā)展行業(yè)調(diào)解和商事調(diào)解機制,，充分調(diào)動公證機構、律師協(xié)會,、專家學者,、社會團體等力量，創(chuàng)新公證調(diào)解,、律師調(diào)解,、專家調(diào)解、中立評估等新機制,。運用信息技術發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+解紛機制,，建立矛盾糾紛多元化解一體化網(wǎng)絡平臺，進一步提高糾紛化解的效率,。五是完善保障機制,，推進深層次發(fā)展。目前,，多元化糾紛解決機制存在配套保障機制不健全,、經(jīng)費保障不到位等問題。為此,，必須健全糾紛解決機制的組織建設,、人才建設、經(jīng)費建設等保障機制,。建立糾紛解決人員的培養(yǎng)和培訓機制,，建立以政府財政支持為核心、社會購買服務和市場化運營為輔助多措并舉的經(jīng)費保障制度,，探索訴訟費制度改革的路徑,，建立糾紛解決機制的評價保障體系等。同時,，加強法制宣傳教育,，在全社會營造和諧共贏發(fā)展的良好輿論環(huán)境,。六是強化責任落實，加大監(jiān)督考核力度,，建立責任追究制度,，加強職業(yè)道德建設，共同完善調(diào)解員職業(yè)水平評價體系,，確保法律落實到位,。
對您的建議，全國人大內(nèi)司委表示,，目前社會糾紛的化解有多種渠道,，包括訴訟或非訴訟的不同方式，調(diào)解,、和解等多種方式,。全國人大常委會重視社會糾紛化解的法律制度建設，相繼制定了訴訟法,、人民調(diào)解法,、仲裁法、勞動爭議調(diào)解仲裁法,、村（居）民委員會組織法等法律,，一部法律難以解決不同性質(zhì)、不同層面,、不同階段的問題,。全國人大將依法履行好憲法和法律賦予職責，加強對法律實施情況的監(jiān)督檢查,，促進和諧社會建設,。
針對您提出制定《多元化糾紛解決機制促進法》的立法建議，我們將在充分調(diào)研論證的基礎上,，充分掌握目前地方立法的狀況,，在適當時機向全國人大內(nèi)司委進行匯報，闡述我國制定統(tǒng)一的《多元化糾紛解決機制促進法》的必要性和可行性,，盡快將多元化糾紛解決機制納入法治化,、制度化和程序化軌道運行，進一步完善中國特色的社會主義法律體系和法治體系,。
感謝您對人民法院工作的關心和支持,。老婆覺得我剪頭發(fā)浪費錢
2017年8月23日