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最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第4257號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-05
最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第4257號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于制定《多元糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的建議收悉，經(jīng)商全國(guó)人大內(nèi)司委，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中指出：“我國(guó)的多元化糾紛解決機(jī)制充分體現(xiàn)‘國(guó)家主導(dǎo)、司法引領(lǐng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障’中國(guó)特色的現(xiàn)代糾紛解決方式，植根中國(guó)土壤、符合中國(guó)國(guó)情，在有效解決社會(huì)矛盾糾紛中體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，在實(shí)踐中發(fā)揮了巨大的威力。目前，我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的基本框架雖然已經(jīng)搭建，但是，還存在各種糾紛解決途徑發(fā)展不平衡、功能劃分不夠清晰、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、各種解紛機(jī)制之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)等問題。"您在建議中分析和論證了推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法的必要性和可行性，同時(shí)提出“制定《多元糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》條件已具備，時(shí)機(jī)已成熟，立法正當(dāng)其時(shí)，并建議全國(guó)人大常委會(huì)予以考慮，列入立法計(jì)劃"的建議。
一、明確制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的必要性和緊迫感
黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"的總目標(biāo)，對(duì)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革作出重要部署。這是全面推進(jìn)依法治國(guó)、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措，在中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制改革進(jìn)程中具有里程碑意義。從立法層面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，緩解目前法院面臨的“案多人少"困境，使有限的司法資源得到最有效利用，在更高層次上實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義。當(dāng)前，多元化糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮了強(qiáng)大的社會(huì)治理功能和巨大的社會(huì)治理價(jià)值，從立法上把相關(guān)改革成果鞏固和規(guī)范下來刻不容緩。
（一）國(guó)家治理體系建設(shè)的時(shí)代需求。國(guó)家治理和社會(huì)治理是通過多種多樣治理方式來實(shí)現(xiàn)的，包括政治、德治、法治、自治、綜治等各種渠道。這些治理方式各取其長(zhǎng)，形成我國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理體系。改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制發(fā)生深刻變化，轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益紛爭(zhēng)的急劇增加，各種復(fù)雜新型的社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，司法資源緊缺和人民群眾糾紛解決需求之間的矛盾日益突出，建立具有中國(guó)特色的多元化糾紛解決機(jī)制，已經(jīng)成為國(guó)家治理體系建設(shè)的應(yīng)然選擇和時(shí)代需要。2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，并于同年12月6日由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。該意見是中央從頂層設(shè)計(jì)對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)進(jìn)行的戰(zhàn)略安排，為深化多元化糾紛解決機(jī)制改革指明了方向。
（二）深化司法改革的實(shí)踐需要。最高人民法院一直高度重視多元化糾紛解決機(jī)制改革。近年來，各地積極探索、大膽實(shí)踐，取得了成功經(jīng)驗(yàn)。比如，黨政主導(dǎo)司法推進(jìn)的“眉山經(jīng)驗(yàn)"，綜治一體化平臺(tái)的“農(nóng)情鄉(xiāng)解田林模式"，網(wǎng)格化層次化調(diào)解的“馬鞍山實(shí)踐"，和合智解的“成都模式"，互聯(lián)網(wǎng)+在線平臺(tái)的“西湖模式"，國(guó)際化市場(chǎng)化的“前海模式"等，都有各自的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)。最高人民法院積極貫徹落實(shí)四中全會(huì)決定和中央文件精神，于2016年6月28日發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》《人民法院特邀調(diào)解規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《意見》和《規(guī)定》），對(duì)人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革作出了部署。2017年2月16日，最高人民法院在安徽馬鞍山召開了“全國(guó)法院深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革暨示范法院經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)"，總結(jié)全國(guó)法院尤其是示范法院的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)下一步推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革提出具體要求。
（三）解決社會(huì)矛盾糾紛的客觀需要。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的情形下，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念的變革，導(dǎo)致有些矛盾糾紛跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門，突發(fā)性強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)和控制難度大。社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化、矛盾易激化等特點(diǎn)。許多利益調(diào)整引發(fā)的矛盾糾紛，需要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)的方法來調(diào)控，需要運(yùn)用調(diào)解、仲裁、和解、談判、中立評(píng)估、裁決等多元化糾紛解決方式來化解。訴訟案件逐年增多，傳統(tǒng)訴訟方式無法快速解決。全國(guó)法院2015年審結(jié)各類案件1671.4萬件，2016年審結(jié)1977.2萬件，各地人案矛盾和涉訴信訪困境日趨突出，司法資源與司法能力無法滿足糾紛解決和社會(huì)治理實(shí)踐需要。所以，必須大力推行多元化糾紛解決機(jī)制改革，整合全社會(huì)的糾紛解決資源，使矛盾和糾紛得到妥善處置，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。此人家庭地位極低
（四）域外立法和地方實(shí)踐提供了借鑒和參考。在全球替代性糾紛解決方式（ADR）的發(fā)展大潮中，許多國(guó)家采用立法推進(jìn)模式建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制。如，美國(guó)的《統(tǒng)一調(diào)解法》，日本的《調(diào)停法》《ADR促進(jìn)法》，歐盟2012年制定的《庭外糾紛解決機(jī)制的指令》和《線上網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易糾紛解決機(jī)制條例》要求2015年前轉(zhuǎn)換為各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法。當(dāng)代ADR的發(fā)展也深刻影響著我國(guó)司法體制改革，推動(dòng)著多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的發(fā)展。糾紛解決機(jī)制的多元化、法律化、社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化等特征，決定了多元化糾紛解決機(jī)制的立法建構(gòu)更適合是從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將改革成果制度化和法律化。最高人民法院要求各級(jí)人民法院及時(shí)總結(jié)各地多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，從而推動(dòng)國(guó)家層面相關(guān)法律的立法進(jìn)程，將改革實(shí)踐成果制度化、法律化，厘清實(shí)踐中的具體做法、經(jīng)驗(yàn)以及從中總結(jié)出規(guī)律性的問題，并以此形成可復(fù)制、可推廣的機(jī)制建設(shè)和制度體系，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革在法治軌道上健康發(fā)展。2015年4月1日，廈門市人大常委會(huì)審議通過了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》，成為全國(guó)第一部多元化糾紛解決機(jī)制的地方法規(guī)。2016年7月22日，山東省人大常委會(huì)審議通過《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，成為第一部省級(jí)層面多元地方立法。目前，四川、黑龍江、安徽、福建等省也在不斷協(xié)調(diào)推進(jìn)地方立法工作。安徽省在今年省人代會(huì)上將多元化解糾紛促進(jìn)條例的代表議案列為一號(hào)議案。各地紛紛出臺(tái)地方條例，為多元化糾紛解決機(jī)制的全國(guó)立法做了準(zhǔn)備工作。
二、明確《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的基本框架和總體思路
《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》涉及的法律領(lǐng)域廣泛、法律關(guān)系復(fù)雜、法律關(guān)系主體多元，如何在堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法的原則下確定該法的基本框架、總體思路和重點(diǎn)要解決的問題是立法的關(guān)鍵。一是明確立法的基本思路。堅(jiān)持法制統(tǒng)一，嚴(yán)格遵循三大訴訟法和《人民調(diào)解法》《行政復(fù)議法》《仲裁法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，確保糾紛化解職能分工、糾紛化解途徑、程序銜接、組織建設(shè)、保障措施、責(zé)任追究等與已有法律不抵觸。二是堅(jiān)持以民為本、立法為民理念。立法要著眼于滿足人民群眾多元解紛需求，強(qiáng)化各糾紛化解主體和參與主體的糾紛化解途徑告知義務(wù)，為當(dāng)事人解決糾紛提供路徑指引。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。首先要明確為什么要制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》，緊緊圍繞影響和制約多元化解工作的突出問題來設(shè)計(jì)，力求解決實(shí)際工作中迫切需要解決的問題，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可操作性。四是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。立法要充分體現(xiàn)中央有關(guān)矛盾糾紛多元化解機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)和最新精神，吸收全國(guó)推進(jìn)改革的最新成果，充分借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐探索的有益成果，對(duì)當(dāng)前急需而現(xiàn)行法律法規(guī)尚不明確、不具體的問題予以補(bǔ)充、細(xì)化，力求體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策的有機(jī)銜接。
三、明確《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的重點(diǎn)內(nèi)容和著力解決的突出問題
多元化糾紛解決機(jī)制由和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁等非訴訟程序和訴訟程序共同構(gòu)成。訴訟和仲裁、人民調(diào)解已經(jīng)有專門立法。《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的立法體例應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)法的體例，注重從工作層面對(duì)非訴訟糾紛化解方式以及程序銜接等方面進(jìn)行規(guī)范，注重從立法層面解決目前糾紛解決機(jī)制存在的突出問題。
一是更新糾紛解決理念，鼓勵(lì)和解調(diào)解。強(qiáng)調(diào)和解調(diào)解優(yōu)先原則，尊重當(dāng)事人意思自治，將糾紛解決方式的最終選擇權(quán)交給當(dāng)事人，發(fā)揮社會(huì)自我調(diào)節(jié)作用，改變當(dāng)前社會(huì)上“有糾紛找法院"的慣性思維，明確糾紛多元化解機(jī)制改革指向。二是明晰糾紛解決主體的責(zé)任，構(gòu)建糾紛解決體系。厘清各主體在糾紛多元化解工作中的職能定位，明確糾紛解決主體的告知義務(wù)和糾紛解決參與人的權(quán)利義務(wù)，為當(dāng)事人理性選擇提供方向指引，解決當(dāng)前各職能部門角色錯(cuò)位、職責(zé)交叉甚至相互推諉扯皮的問題，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、司法引領(lǐng)、社會(huì)共治、法治保障"的糾紛解決新體系，更好地發(fā)揮各有關(guān)職能部門和糾紛化解主體的職能作用。三是加強(qiáng)程序銜接，暢通糾紛解決渠道。建立糾紛解決機(jī)制的平臺(tái)建設(shè)，包括實(shí)體平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)在線平臺(tái)；明確各類糾紛解決途徑和方式，以及各種糾紛化解方式之間的程序轉(zhuǎn)換和銜接配合，強(qiáng)化各糾紛解決方式的效力銜接等。重點(diǎn)解決當(dāng)前糾紛化解主體各自為政、彼此孤立、糾紛解決單一化和絕對(duì)化等問題。四是拓展非訴訟糾紛方式，創(chuàng)新在線糾紛解決方式。鼓勵(lì)引導(dǎo)和解調(diào)解，繼續(xù)挖掘人民調(diào)解化解基層矛盾的潛力，大力支持仲裁發(fā)展，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛的作用，發(fā)展行業(yè)調(diào)解和商事調(diào)解機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公證機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體等力量，創(chuàng)新公證調(diào)解、律師調(diào)解、專家調(diào)解、中立評(píng)估等新機(jī)制。運(yùn)用信息技術(shù)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+解紛機(jī)制，建立矛盾糾紛多元化解一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)一步提高糾紛化解的效率。五是完善保障機(jī)制，推進(jìn)深層次發(fā)展。目前，多元化糾紛解決機(jī)制存在配套保障機(jī)制不健全、經(jīng)費(fèi)保障不到位等問題。為此，必須健全糾紛解決機(jī)制的組織建設(shè)、人才建設(shè)、經(jīng)費(fèi)建設(shè)等保障機(jī)制。建立糾紛解決人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)機(jī)制，建立以政府財(cái)政支持為核心、社會(huì)購買服務(wù)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為輔助多措并舉的經(jīng)費(fèi)保障制度，探索訴訟費(fèi)制度改革的路徑，建立糾紛解決機(jī)制的評(píng)價(jià)保障體系等。同時(shí)，加強(qiáng)法制宣傳教育，在全社會(huì)營(yíng)造和諧共贏發(fā)展的良好輿論環(huán)境。六是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，加大監(jiān)督考核力度，建立責(zé)任追究制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，共同完善調(diào)解員職業(yè)水平評(píng)價(jià)體系，確保法律落實(shí)到位。
對(duì)您的建議，全國(guó)人大內(nèi)司委表示，目前社會(huì)糾紛的化解有多種渠道，包括訴訟或非訴訟的不同方式，調(diào)解、和解等多種方式。全國(guó)人大常委會(huì)重視社會(huì)糾紛化解的法律制度建設(shè)，相繼制定了訴訟法、人民調(diào)解法、仲裁法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、村（居）民委員會(huì)組織法等法律，一部法律難以解決不同性質(zhì)、不同層面、不同階段的問題。全國(guó)人大將依法履行好憲法和法律賦予職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。
針對(duì)您提出制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的立法建議，我們將在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，充分掌握目前地方立法的狀況，在適當(dāng)時(shí)機(jī)向全國(guó)人大內(nèi)司委進(jìn)行匯報(bào)，闡述我國(guó)制定統(tǒng)一的《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的必要性和可行性，盡快將多元化糾紛解決機(jī)制納入法治化、制度化和程序化軌道運(yùn)行，進(jìn)一步完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系和法治體系。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。老婆覺得我剪頭發(fā)浪費(fèi)錢
2017年8月23日