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最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第4257號建議的答復(fù)
時間: 2021-07-05
最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第4257號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于制定《多元糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的建議收悉,，經(jīng)商全國人大內(nèi)司委,，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中指出：“我國的多元化糾紛解決機(jī)制充分體現(xiàn)‘國家主導(dǎo),、司法引領(lǐng),、社會參與,、多元并舉,、法治保障’中國特色的現(xiàn)代糾紛解決方式,，植根中國土壤,、符合中國國情,，在有效解決社會矛盾糾紛中體現(xiàn)出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性,，在實踐中發(fā)揮了巨大的威力。目前,，我國多元化糾紛解決機(jī)制的基本框架雖然已經(jīng)搭建,，但是，還存在各種糾紛解決途徑發(fā)展不平衡,、功能劃分不夠清晰,、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、各種解紛機(jī)制之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)等問題,。"您在建議中分析和論證了推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法的必要性和可行性,，同時提出“制定《多元糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》條件已具備，時機(jī)已成熟,，立法正當(dāng)其時,，并建議全國人大常委會予以考慮，列入立法計劃"的建議,。
一,、明確制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的必要性和緊迫感
黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系,，建設(shè)社會主義法治國家"的總目標(biāo),，對推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革作出重要部署。這是全面推進(jìn)依法治國,、提升社會治理水平,、推進(jìn)全社會多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措，在中國多元化糾紛解決機(jī)制改革進(jìn)程中具有里程碑意義,。從立法層面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革,，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，緩解目前法院面臨的“案多人少"困境,，使有限的司法資源得到最有效利用,，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義。當(dāng)前,，多元化糾紛解決機(jī)制在實踐中發(fā)揮了強(qiáng)大的社會治理功能和巨大的社會治理價值,，從立法上把相關(guān)改革成果鞏固和規(guī)范下來刻不容緩,。
（一）國家治理體系建設(shè)的時代需求,。國家治理和社會治理是通過多種多樣治理方式來實現(xiàn)的,，包括政治、德治,、法治,、自治、綜治等各種渠道,。這些治理方式各取其長，形成我國國家治理和社會治理體系,。改革開放以來,，我國的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和體制發(fā)生深刻變化，轉(zhuǎn)型期社會利益紛爭的急劇增加,，各種復(fù)雜新型的社會矛盾不斷涌現(xiàn),，司法資源緊缺和人民群眾糾紛解決需求之間的矛盾日益突出，建立具有中國特色的多元化糾紛解決機(jī)制,，已經(jīng)成為國家治理體系建設(shè)的應(yīng)然選擇和時代需要,。2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》,，并于同年12月6日由中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。該意見是中央從頂層設(shè)計對多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)進(jìn)行的戰(zhàn)略安排,，為深化多元化糾紛解決機(jī)制改革指明了方向,。
（二）深化司法改革的實踐需要,。最高人民法院一直高度重視多元化糾紛解決機(jī)制改革,。近年來，各地積極探索,、大膽實踐,，取得了成功經(jīng)驗。比如,，黨政主導(dǎo)司法推進(jìn)的“眉山經(jīng)驗",，綜治一體化平臺的“農(nóng)情鄉(xiāng)解田林模式"，網(wǎng)格化層次化調(diào)解的“馬鞍山實踐",，和合智解的“成都模式",，互聯(lián)網(wǎng)+在線平臺的“西湖模式"，國際化市場化的“前海模式"等,，都有各自的優(yōu)勢與特點,。最高人民法院積極貫徹落實四中全會決定和中央文件精神,，于2016年6月28日發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》《人民法院特邀調(diào)解規(guī)定》（以下簡稱《意見》和《規(guī)定》），對人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革作出了部署,。2017年2月16日,，最高人民法院在安徽馬鞍山召開了“全國法院深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革暨示范法院經(jīng)驗交流會"，總結(jié)全國法院尤其是示范法院的經(jīng)驗做法,，對下一步推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革提出具體要求,。
（三）解決社會矛盾糾紛的客觀需要,。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,、社會深刻轉(zhuǎn)型的情形下，經(jīng)濟(jì)體制,、社會結(jié)構(gòu),、利益格局、思想觀念的變革,，導(dǎo)致有些矛盾糾紛跨地區(qū),、跨行業(yè)、跨部門,，突發(fā)性強(qiáng),，發(fā)現(xiàn)和控制難度大。社會矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化,、主體多元化,、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化,、矛盾易激化等特點,。許多利益調(diào)整引發(fā)的矛盾糾紛，需要綜合運用法律,、行政,、經(jīng)濟(jì)的方法來調(diào)控，需要運用調(diào)解,、仲裁,、和解、談判,、中立評估,、裁決等多元化糾紛解決方式來化解。訴訟案件逐年增多,，傳統(tǒng)訴訟方式無法快速解決,。全國法院2015年審結(jié)各類案件1671.4萬件，2016年審結(jié)1977.2萬件,，各地人案矛盾和涉訴信訪困境日趨突出,，司法資源與司法能力無法滿足糾紛解決和社會治理實踐需要,。所以，必須大力推行多元化糾紛解決機(jī)制改革,，整合全社會的糾紛解決資源,，使矛盾和糾紛得到妥善處置，實現(xiàn)法律效果,、政治效果,、社會效果的統(tǒng)一。此人家庭地位極低
?。ㄋ模┯蛲饬⒎ê偷胤綄嵺`提供了借鑒和參考,。在全球替代性糾紛解決方式（ADR）的發(fā)展大潮中，許多國家采用立法推進(jìn)模式建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制,。如,，美國的《統(tǒng)一調(diào)解法》，日本的《調(diào)停法》《ADR促進(jìn)法》,，歐盟2012年制定的《庭外糾紛解決機(jī)制的指令》和《線上網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易糾紛解決機(jī)制條例》要求2015年前轉(zhuǎn)換為各成員國國內(nèi)法。當(dāng)代ADR的發(fā)展也深刻影響著我國司法體制改革,，推動著多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的發(fā)展,。糾紛解決機(jī)制的多元化、法律化,、社會化,、專業(yè)化、市場化和產(chǎn)業(yè)化等特征,，決定了多元化糾紛解決機(jī)制的立法建構(gòu)更適合是從實踐中總結(jié)經(jīng)驗,，將改革成果制度化和法律化。最高人民法院要求各級人民法院及時總結(jié)各地多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗,，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺相關(guān)地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章，從而推動國家層面相關(guān)法律的立法進(jìn)程,，將改革實踐成果制度化,、法律化，厘清實踐中的具體做法,、經(jīng)驗以及從中總結(jié)出規(guī)律性的問題,，并以此形成可復(fù)制、可推廣的機(jī)制建設(shè)和制度體系,，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革在法治軌道上健康發(fā)展,。2015年4月1日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》,，成為全國第一部多元化糾紛解決機(jī)制的地方法規(guī),。2016年7月22日,，山東省人大常委會審議通過《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，成為第一部省級層面多元地方立法,。目前,，四川、黑龍江,、安徽,、福建等省也在不斷協(xié)調(diào)推進(jìn)地方立法工作。安徽省在今年省人代會上將多元化解糾紛促進(jìn)條例的代表議案列為一號議案,。各地紛紛出臺地方條例,，為多元化糾紛解決機(jī)制的全國立法做了準(zhǔn)備工作。
二,、明確《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的基本框架和總體思路
《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》涉及的法律領(lǐng)域廣泛,、法律關(guān)系復(fù)雜、法律關(guān)系主體多元,，如何在堅持依法立法,、科學(xué)立法、民主立法的原則下確定該法的基本框架,、總體思路和重點要解決的問題是立法的關(guān)鍵,。一是明確立法的基本思路。堅持法制統(tǒng)一,，嚴(yán)格遵循三大訴訟法和《人民調(diào)解法》《行政復(fù)議法》《仲裁法》等有關(guān)法律,、行政法規(guī)規(guī)定，確保糾紛化解職能分工,、糾紛化解途徑,、程序銜接、組織建設(shè),、保障措施,、責(zé)任追究等與已有法律不抵觸。二是堅持以民為本,、立法為民理念,。立法要著眼于滿足人民群眾多元解紛需求，強(qiáng)化各糾紛化解主體和參與主體的糾紛化解途徑告知義務(wù),，為當(dāng)事人解決糾紛提供路徑指引,。三是堅持問題導(dǎo)向。首先要明確為什么要制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》,，緊緊圍繞影響和制約多元化解工作的突出問題來設(shè)計,，力求解決實際工作中迫切需要解決的問題，增強(qiáng)法律的針對性和可操作性,。四是堅持改革創(chuàng)新,。立法要充分體現(xiàn)中央有關(guān)矛盾糾紛多元化解機(jī)制改革的頂層設(shè)計和最新精神,，吸收全國推進(jìn)改革的最新成果，充分借鑒和吸收國內(nèi)外理論研究和實踐探索的有益成果,，對當(dāng)前急需而現(xiàn)行法律法規(guī)尚不明確,、不具體的問題予以補(bǔ)充、細(xì)化,，力求體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性,，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，實現(xiàn)立法決策與改革決策的有機(jī)銜接,。
三,、明確《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的重點內(nèi)容和著力解決的突出問題
多元化糾紛解決機(jī)制由和解、調(diào)解,、行政裁決,、行政復(fù)議、仲裁等非訴訟程序和訴訟程序共同構(gòu)成,。訴訟和仲裁,、人民調(diào)解已經(jīng)有專門立法?！抖嘣m紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的立法體例應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)法的體例,，注重從工作層面對非訴訟糾紛化解方式以及程序銜接等方面進(jìn)行規(guī)范，注重從立法層面解決目前糾紛解決機(jī)制存在的突出問題,。
一是更新糾紛解決理念,，鼓勵和解調(diào)解,。強(qiáng)調(diào)和解調(diào)解優(yōu)先原則,，尊重當(dāng)事人意思自治，將糾紛解決方式的最終選擇權(quán)交給當(dāng)事人,，發(fā)揮社會自我調(diào)節(jié)作用,，改變當(dāng)前社會上“有糾紛找法院"的慣性思維，明確糾紛多元化解機(jī)制改革指向,。二是明晰糾紛解決主體的責(zé)任,，構(gòu)建糾紛解決體系。厘清各主體在糾紛多元化解工作中的職能定位,，明確糾紛解決主體的告知義務(wù)和糾紛解決參與人的權(quán)利義務(wù),，為當(dāng)事人理性選擇提供方向指引，解決當(dāng)前各職能部門角色錯位,、職責(zé)交叉甚至相互推諉扯皮的問題,，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo),、綜治協(xié)調(diào),、司法引領(lǐng),、社會共治、法治保障"的糾紛解決新體系,，更好地發(fā)揮各有關(guān)職能部門和糾紛化解主體的職能作用,。三是加強(qiáng)程序銜接，暢通糾紛解決渠道,。建立糾紛解決機(jī)制的平臺建設(shè),，包括實體平臺和網(wǎng)絡(luò)在線平臺；明確各類糾紛解決途徑和方式,，以及各種糾紛化解方式之間的程序轉(zhuǎn)換和銜接配合,，強(qiáng)化各糾紛解決方式的效力銜接等。重點解決當(dāng)前糾紛化解主體各自為政,、彼此孤立,、糾紛解決單一化和絕對化等問題。四是拓展非訴訟糾紛方式,，創(chuàng)新在線糾紛解決方式,。鼓勵引導(dǎo)和解調(diào)解，繼續(xù)挖掘人民調(diào)解化解基層矛盾的潛力,，大力支持仲裁發(fā)展,，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛的作用，發(fā)展行業(yè)調(diào)解和商事調(diào)解機(jī)制,，充分調(diào)動公證機(jī)構(gòu),、律師協(xié)會、專家學(xué)者,、社會團(tuán)體等力量,，創(chuàng)新公證調(diào)解、律師調(diào)解,、專家調(diào)解,、中立評估等新機(jī)制。運用信息技術(shù)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+解紛機(jī)制,，建立矛盾糾紛多元化解一體化網(wǎng)絡(luò)平臺,，進(jìn)一步提高糾紛化解的效率。五是完善保障機(jī)制,，推進(jìn)深層次發(fā)展,。目前，多元化糾紛解決機(jī)制存在配套保障機(jī)制不健全,、經(jīng)費保障不到位等問題,。為此，必須健全糾紛解決機(jī)制的組織建設(shè)、人才建設(shè),、經(jīng)費建設(shè)等保障機(jī)制,。建立糾紛解決人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)機(jī)制，建立以政府財政支持為核心,、社會購買服務(wù)和市場化運營為輔助多措并舉的經(jīng)費保障制度,，探索訴訟費制度改革的路徑，建立糾紛解決機(jī)制的評價保障體系等,。同時,，加強(qiáng)法制宣傳教育，在全社會營造和諧共贏發(fā)展的良好輿論環(huán)境,。六是強(qiáng)化責(zé)任落實,，加大監(jiān)督考核力度，建立責(zé)任追究制度,，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè),，共同完善調(diào)解員職業(yè)水平評價體系，確保法律落實到位,。
對您的建議,，全國人大內(nèi)司委表示，目前社會糾紛的化解有多種渠道,，包括訴訟或非訴訟的不同方式,，調(diào)解、和解等多種方式,。全國人大常委會重視社會糾紛化解的法律制度建設(shè),，相繼制定了訴訟法、人民調(diào)解法,、仲裁法,、勞動爭議調(diào)解仲裁法、村（居）民委員會組織法等法律,，一部法律難以解決不同性質(zhì),、不同層面,、不同階段的問題,。全國人大將依法履行好憲法和法律賦予職責(zé)，加強(qiáng)對法律實施情況的監(jiān)督檢查,，促進(jìn)和諧社會建設(shè),。
針對您提出制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的立法建議，我們將在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,，充分掌握目前地方立法的狀況,，在適當(dāng)時機(jī)向全國人大內(nèi)司委進(jìn)行匯報，闡述我國制定統(tǒng)一的《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》的必要性和可行性，盡快將多元化糾紛解決機(jī)制納入法治化,、制度化和程序化軌道運行,，進(jìn)一步完善中國特色的社會主義法律體系和法治體系。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持,。老婆覺得我剪頭發(fā)浪費錢
2017年8月23日