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最高人民法院對(duì)十二屆全國人大四次會(huì)議第4008號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-05
最高人民法院對(duì)十二屆全國人大四次會(huì)議第4008號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于對(duì)最高人民法院進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益訴訟司法審判工作的建議收悉,，現(xiàn)答復(fù)如下：
一,、加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟案例指導(dǎo)工作
案例指導(dǎo)制度是人民法院為總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)審判工作,，統(tǒng)一司法尺度和裁判標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)現(xiàn)公正司法的一項(xiàng)重要司法制度,。近年來，為了充分發(fā)揮各級(jí)人民法院環(huán)境公益訴訟的職能作用,，最高人民法院加大監(jiān)督指導(dǎo)力度,，密切關(guān)注環(huán)境公益訴訟案件的受理和審理情況，通過制定司法解釋、歸納裁判標(biāo)準(zhǔn),、發(fā)布典型案例,、共同開展調(diào)研等多種方式，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟案件裁判尺度的統(tǒng)一,。
周強(qiáng)院長在第八次全國法院民事商事審判工作會(huì)議上的講話,、江必新副院長在第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議上的講話都著重強(qiáng)調(diào)，要通過發(fā)布指導(dǎo)性案例,、典型案例,，統(tǒng)一裁判尺度?！?a href="javascript:SLC(271104,0)" class="alink" onmouseover="AJI(271104,0)">最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕12號(hào)）明確提出,，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、法律適用難度大的公益訴訟案件,，要加強(qiáng)信息溝通,、加大監(jiān)督指導(dǎo)力度。要充分利用大數(shù)據(jù),、云計(jì)算等信息技術(shù),，推進(jìn)案件信息采集和分析系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，深度挖掘,、釋放案例資源和數(shù)據(jù)優(yōu)勢,，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。
2015年12月29日,，最高人民法院公布了十起環(huán)境侵權(quán)典型案例,。其中，福建省南平市中級(jí)人民法院審理的北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所,、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案,，是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后全國首例環(huán)境民事公益訴訟，首次通過判決明確支持了生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的賠償請(qǐng)求,，提高了破壞生態(tài)行為的違法成本,，體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值理念。2016年3月30日,，最高人民法院公布環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例,。其中，貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)行政環(huán)境公益案,，是2015年7月全國人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱授權(quán)決定）施行以來,，人民法院審結(jié)的首例檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，該案充分展示了環(huán)境行政公益訴訟在督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),、保護(hù)環(huán)境公共利益等方面的功能作用,。下一步,，我們將繼續(xù)完善環(huán)境公益訴訟案例指導(dǎo)制度，健全案例發(fā)現(xiàn),、培育和推薦工作機(jī)制,，提高編選案例的針對(duì)性、科學(xué)性和操作性,，發(fā)布環(huán)境公益訴訟典型案例,，藉此明確法律適用標(biāo)準(zhǔn)，提升環(huán)境公益訴訟審判的公信力,。
來自北大法寶二,、加強(qiáng)全國環(huán)境公益訴訟專門化審判隊(duì)伍建設(shè)
黨的十八屆五中全會(huì)以及“十三五"規(guī)劃綱要確立創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享的新發(fā)展理念,，提出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的奮斗目標(biāo),，并作出一系列重大決策部署，為生態(tài)文明的法治建設(shè)指明了方向,、目標(biāo)和路徑,。環(huán)境公益訴訟作為保障公眾參與國家環(huán)境治理體系的重要途徑,是環(huán)境資源審判體系的重要組成，在生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,。同時(shí),，誠如您在建議中指出，環(huán)境公益訴訟作為一種新型訴訟類別,，兼具有高度的復(fù)合性和專業(yè)技術(shù)性,，專門化審判是必由之路。為了主動(dòng)迎接挑戰(zhàn),，牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子,，最高人民法院正在著力構(gòu)建包括審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制,、審判規(guī)則、審判理論以及審判團(tuán)隊(duì)專門化在內(nèi)“五位一體"專門化體系,，要求各地本著確有需要,、因地制宜、分步推進(jìn)的原則,，建立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu),。截止至2016年6月30日，全國共有27個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭,、合議庭、巡回法庭550余個(gè),。專門機(jī)構(gòu)建設(shè)蹄疾步穩(wěn),、審判體系日趨齊備。
在看到成績的同時(shí),，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到,，環(huán)境公益訴訟審判工作還存在不少問題，其中較為突出的是,，部分法官專門化審判水平不高,，不能按照立案登記制改革要求依法及時(shí)受理各類環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件,。為了提高法官隊(duì)伍專門化司法能力和水平,，今年6月，在國家法官學(xué)院舉行了“全國法院環(huán)境資源審判工作培訓(xùn)班",，邀請(qǐng)來自歐盟,、美國、澳大利亞以及中國的著名環(huán)境法學(xué)者和資深法官,，圍繞公益訴訟,、氣候變化應(yīng)對(duì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估及損害修復(fù),、土壤污染防治等重要課題共同為全國四級(jí)法院200余名環(huán)境資源審判法官授課,。周強(qiáng)院長出席培訓(xùn)班并提出，各級(jí)人民法院要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境司法培訓(xùn)力度,，通過多種方式努力培養(yǎng)既精通法律又熟悉環(huán)境專業(yè)知識(shí),，既了解國內(nèi)立法司法情況又具有國際視野，既善于審理案件又具有較強(qiáng)研究能力的專業(yè)化環(huán)境資源審判團(tuán)隊(duì),，為進(jìn)一步發(fā)揮人民法院環(huán)境司法職能作用奠定扎實(shí)的人才基礎(chǔ),。
關(guān)于您在建議中提到的騰格里沙漠污染案反映出各地法院對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的認(rèn)定存在做法不一致的問題，是環(huán)境公益訴訟審判實(shí)踐中的一個(gè)重大問題,。2012年修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度,，明確法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，解決了公益訴訟的“瓶頸"問題,。新修訂的環(huán)境保護(hù)法第五十八條對(duì)社會(huì)組織范圍專門進(jìn)行了明確,。為了保證法律正確、有效實(shí)施,，2015年1月,，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)于社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格進(jìn)一步細(xì)化。2015年新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施第一年受理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量接近過去7年受理案件數(shù)量總和,。同時(shí),，上級(jí)人民法院通過發(fā)揮審級(jí)功能,，依法確立了裁判標(biāo)準(zhǔn)。例如,，最高人民法院通過對(duì)騰格里沙漠環(huán)境污染系列案件再審審理,，裁定認(rèn)為對(duì)于社會(huì)組織是否屬于“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)"，應(yīng)重點(diǎn)“從其宗旨和業(yè)務(wù)范圍是否包含維護(hù)環(huán)境公共利益,，是否實(shí)際從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng),，以及所維護(hù)的環(huán)境公共利益是否與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性等"三個(gè)方面進(jìn)行審查。最終依法糾正了下級(jí)人民法院的裁判錯(cuò)誤,，也為類案的處理提供了參考和依據(jù),。
為了解決環(huán)境公益訴訟審判的疑難問題，進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究,，最高人民法院于2015年5月成立環(huán)境資源司法研究中心,，在中國人民大學(xué)、武漢大學(xué)等高校先后設(shè)立環(huán)境司法理論研究基地,，在福建龍巖等15個(gè)中級(jí),、基層法院設(shè)立了首批環(huán)境資源司法實(shí)踐基地。聚焦環(huán)境司法熱點(diǎn)問題,，多次舉辦環(huán)境司法論壇,，推出了一批高質(zhì)量的理論研究成果。
三,、完善鼓勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟機(jī)制
環(huán)境公益訴訟具有環(huán)境司法救濟(jì)環(huán)境權(quán)益,、制約公共權(quán)力、終結(jié)矛盾糾紛,、形成公共政策等功能,，兼有保障公眾參與、排除地方干擾等作用,。為了保障公眾有效參與,，最高人民法院要求各級(jí)人民法院在訴訟平等、中立裁判基礎(chǔ)上,，依法適度強(qiáng)化能動(dòng)司法,，體現(xiàn)法律對(duì)環(huán)境資源問題的高度重視和對(duì)受害人的適度傾斜保護(hù)。具體措施包括：全面落實(shí)立案登記制要求,，暢通案件受理渠道,，明確主體資格，鼓勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟,；在尊重審判規(guī)律的前提下，創(chuàng)新審理方法和裁判方式,，探索符合需要的證據(jù)保全,、先予執(zhí)行,、執(zhí)行監(jiān)督等特殊規(guī)則，發(fā)揮公益訴訟的評(píng)價(jià)指引和政策形成功能,；全面推行人民陪審員參與案件審理,，尤其是結(jié)合人民陪審員制度改革，充分發(fā)揮專家陪審員在認(rèn)定環(huán)境資源技術(shù)事實(shí)中的作用,；上網(wǎng)公開生效裁判文書,，實(shí)行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度,，保障社會(huì)公眾的知情權(quán),。對(duì)重大案件實(shí)行庭審直播，及時(shí)發(fā)布環(huán)境資源審判信息,。在最高人民法院的指導(dǎo)和推動(dòng)下,，龍巖、漳州,、南平,、昆明、貴陽等地法院還建立了碳匯教育基地,、公益林和生態(tài)示范園,，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，提高公眾生態(tài)文明意識(shí),。
您在建議中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作十分關(guān)注,，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮該項(xiàng)制度的功效充滿期待。試點(diǎn)工作開展以來,，人民法院充分認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)改革的重要意義,，嚴(yán)格按照授權(quán)決定、民事訴訟法,、行政訴訟法以及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定,，堅(jiān)持授權(quán)法定原則，積極支持檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作,，切實(shí)保障當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利,，穩(wěn)妥有序推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，取得了較好工作成效,。授權(quán)決定實(shí)施以來,，試點(diǎn)人民法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件23件，其中,，環(huán)境民事公益訴訟11件,，環(huán)境行政公益訴訟11件，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件,。目前,，已審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件9件,，其中當(dāng)庭宣判7件。與普通環(huán)境公益訴訟平均結(jié)案周期1年相比,，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟,、尤其是行政公益訴訟的審理節(jié)奏相對(duì)較快。貴州省福泉市法院受理的錦屏縣檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護(hù)局行政不作為案,，在受理后20余天即公開開庭并當(dāng)庭宣判,。至于您在建議中提到檢察機(jī)關(guān)起訴案件數(shù)量較少的問題，主要在于試點(diǎn)期間,，對(duì)于這項(xiàng)新制度的實(shí)施,，檢察機(jī)關(guān)十分慎重，一些問題尚無法律明確規(guī)定,，有待在通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上立法予以吸收,、完善和解決。
此外,，您在建議中提到環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金的歸屬問題,，在今年全國“兩會(huì)"上，多位人大代表,、政協(xié)委員專門就建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度,、完善環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制提出建議和提案。最高人民法院一直關(guān)注并積極研究環(huán)境公益訴訟資金制度,。從全國法院受理的環(huán)境公益訴訟案件來看,，大多數(shù)案件原告都提出了修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失的訴訟請(qǐng)求，也大都得到了支持,。由于目前法律,、司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟資金的性質(zhì)和使用并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地的做法并不一致,。有部分法院如海南,、昆明、貴陽,、無錫,、龍巖等依據(jù)自身情況，在現(xiàn)有法律以及政策框架范圍內(nèi),，研究并探索適合本地區(qū)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的資金運(yùn)作模式,，采取設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金或?qū)ｍ?xiàng)資金賬戶等方式，受領(lǐng)生效判決判令被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失賠償金等款項(xiàng),。例如,，云南省昆明市中級(jí)人民法院推動(dòng)設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金，不僅用于支付因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成損害進(jìn)行修復(fù)的費(fèi)用，還可支付環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟支出的調(diào)查取證,、評(píng)估鑒定等訴訟費(fèi)用,。貴陽市在“貴陽市兩湖一庫基金會(huì)"下設(shè)立的“環(huán)境公益訴訟援助基金"先行墊付了部分環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用。鑒于該項(xiàng)制度尚處于探索之中,，且相關(guān)事宜還涉及到與財(cái)政部門、環(huán)境保護(hù)主管部門的協(xié)調(diào)問題,，為積極回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)切,，保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失賠償金等款項(xiàng)能夠及時(shí)、有效地用于生態(tài)環(huán)境修復(fù),，確保資金的使用安全,，我們將在加強(qiáng)理論和實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步與有關(guān)部門溝通,，合理借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)做法,，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟資金制度的盡早建立。您的建議為推進(jìn)環(huán)境公益訴訟審判工作提供了重要的參考依據(jù),，希望您繼續(xù)關(guān)注環(huán)境資源審判工作并提出寶貴意見,。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年8月30日