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最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議第2515號(hào)(政治法律類(lèi)218號(hào))提案的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-05
最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議第2515號(hào)(政治法律類(lèi)218號(hào))提案的答復(fù)
您提出的《關(guān)于完善與異地執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋?zhuān)龠M(jìn)全面深化改革開(kāi)放的提案》收悉，經(jīng)商全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在提案中指出，解決執(zhí)行難的工作取得重大進(jìn)展，但執(zhí)行難案件仍然不少，受司法地方保護(hù)主義影響造成的執(zhí)行難問(wèn)題仍然存在并且非常嚴(yán)重；限期執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行對(duì)破解執(zhí)行難具有積極作用，但實(shí)踐中上級(jí)法院往往不愿意采取指令異地執(zhí)行的措施，根源在于申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利和法院的義務(wù)和責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定。為此您建議“盡快出臺(tái)異地執(zhí)行的相關(guān)法律或細(xì)化司法解釋。對(duì)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)且經(jīng)過(guò)提級(jí)執(zhí)行或指定執(zhí)行后仍然超期未執(zhí)結(jié)的執(zhí)行案件，法律法規(guī)或司法解釋?xiě)?yīng)明確規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行人有權(quán)向上級(jí)法院申請(qǐng)異地執(zhí)行，上級(jí)法院亦應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出異地執(zhí)行裁定。異地執(zhí)行申請(qǐng)由申請(qǐng)執(zhí)行人向最高人民法院提出時(shí)，可由最高人民法院自行執(zhí)行或指定其他行政區(qū)域內(nèi)的高級(jí)人民法院依法執(zhí)行。"上述建議針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)于強(qiáng)化上級(jí)法院對(duì)超期案件的執(zhí)行監(jiān)督，健全解決執(zhí)行難長(zhǎng)效機(jī)制具有積極意義。
一、關(guān)于執(zhí)行難仍然客觀存在應(yīng)繼續(xù)切實(shí)解決的問(wèn)題
黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“切實(shí)解決執(zhí)行難"“依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益"。為堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，2016年3月，最高人民法院在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上提出“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問(wèn)題"。經(jīng)過(guò)三年的艱苦努力，執(zhí)行工作發(fā)生歷史性變化，取得跨越式發(fā)展。消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行得到極大遏制，無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件終本程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把握較嚴(yán)、恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機(jī)制應(yīng)用較暢，新收有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)基本執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行明顯改善但仍需各方面更多支持，人民法院“3+1"核心指標(biāo)已達(dá)預(yù)設(shè)要求，各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)總體達(dá)標(biāo)，“基本解決執(zhí)行難"這一階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。
但我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，“基本解決執(zhí)行難"的階段性目標(biāo)與黨的十八屆四中全會(huì)提出的“切實(shí)解決執(zhí)行難"總體目標(biāo)、與人民群眾的新期待、新要求之間還有較大差距。執(zhí)行難問(wèn)題在有些方面、有些地區(qū)仍然存在，在個(gè)別地區(qū)、個(gè)別領(lǐng)域還相對(duì)突出。您提到的涉及地方政府下屬企業(yè)作為被執(zhí)行人的案件也屬于比較難以執(zhí)行的案件類(lèi)型，這些案件的清理化解是我們下一階段必須著力完成的重要任務(wù)。
2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），明確了今后一個(gè)時(shí)期的總體工作目標(biāo)、主要任務(wù)和具體措施。《綱要》將“基本解決執(zhí)行難"的基本經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，要求繼續(xù)確保“五個(gè)常態(tài)化"，即：“3+1"核心指標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行常態(tài)化，“一把手抓、抓一把手"工作機(jī)制常態(tài)化，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的執(zhí)行工作模式常態(tài)化，對(duì)消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行等不規(guī)范執(zhí)行行為嚴(yán)肅整治常態(tài)化，對(duì)規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、干預(yù)執(zhí)行的高壓態(tài)勢(shì)常態(tài)化。《綱要》提出了要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的基本原則，針對(duì)影響執(zhí)行權(quán)威和執(zhí)行公信力、制約執(zhí)行工作質(zhì)量和效率的突出問(wèn)題，加大工作力度，解決實(shí)際問(wèn)題，取得實(shí)際成效；明確要求進(jìn)一步加強(qiáng)綜合治理執(zhí)行難大格局的制度化建設(shè)，把執(zhí)行工作納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體框架，從源頭綜合治理執(zhí)行難；進(jìn)一步優(yōu)化各種強(qiáng)制執(zhí)行措施綜合應(yīng)用，努力實(shí)現(xiàn)高效、精準(zhǔn)、精細(xì)打擊規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、干預(yù)執(zhí)行及懲戒失信行為，推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，大幅提高當(dāng)事人主動(dòng)履行生效法律文書(shū)的比例等。2019年7月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)執(zhí)行工作、切實(shí)解決執(zhí)行難的重大意義，加大工作力度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，形成強(qiáng)大工作合力，確保完成黨中央提出的切實(shí)解決執(zhí)行難的目標(biāo)任務(wù)。人民法院將堅(jiān)決貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題的意見(jiàn)》和《綱要》，切實(shí)鞏固“基本解決執(zhí)行難"成果，健全完善執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制，著力破解難題、補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)綜合治理、源頭治理，不斷提升執(zhí)行工作能力水平，堅(jiān)定不移向著“切實(shí)解決執(zhí)行難"目標(biāo)邁進(jìn)。
爬數(shù)據(jù)可恥二、關(guān)于上級(jí)法院指令其他法院執(zhí)行問(wèn)題
民事訴訟法第二百二十六條規(guī)定：人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。上一級(jí)人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問(wèn)題的解釋》第十一條和十三條對(duì)上述條文規(guī)定的責(zé)令限期執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行的措施做了進(jìn)一步具體規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，實(shí)踐中，最高人民法院和各地高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院均根據(jù)案件的具體情況，有效運(yùn)用了上述三種措施。
從實(shí)際情況看，提級(jí)執(zhí)行和指定執(zhí)行的措施相對(duì)于責(zé)令限期執(zhí)行，所占比例不高。對(duì)此，我們認(rèn)為，提級(jí)執(zhí)行與指令執(zhí)行，是通過(guò)改變執(zhí)行案件的管轄權(quán)，解決依一般管轄難以克服的障礙而采取的特殊措施，絕大多數(shù)案件仍然要通過(guò)各地法院按照一般管轄原則執(zhí)行。對(duì)于一些疑難、復(fù)雜案件，當(dāng)?shù)胤ㄔ簣?zhí)行與指定異地法院執(zhí)行相比仍具有更大的優(yōu)勢(shì)。造成案件長(zhǎng)期未能執(zhí)結(jié)的具體原因非常復(fù)雜，即包括您在建議中所提到的地方保護(hù)在內(nèi)的主觀因素，也包括很多客觀因素如：被執(zhí)行人履行能力不足；執(zhí)行財(cái)產(chǎn)處置、變現(xiàn)難；相關(guān)案件涉及不同管轄法院，需要協(xié)商協(xié)調(diào)；申請(qǐng)執(zhí)行的債權(quán)人人數(shù)眾多，需要妥善協(xié)調(diào)債權(quán)人之間利益分配關(guān)系；適用法律有爭(zhēng)議，被執(zhí)行人或案外人依法提出異議需要審查；有的法院案件量大，執(zhí)行力量不足，執(zhí)行人員能力水平不足，等等。上級(jí)法院在審查和決定采取三種具體措施時(shí)，需要考慮具體案件情況，根據(jù)各方面的因素作出適當(dāng)?shù)臎Q定。案件無(wú)論由哪個(gè)法院執(zhí)行，都需要貫徹依法執(zhí)行、文明執(zhí)行、善意執(zhí)行理念，遵守相關(guān)司法政策。在執(zhí)行過(guò)程中，人民法院既要充分考慮和保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益、最大限度地讓債權(quán)人實(shí)現(xiàn)勝訴權(quán)益，又應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧相關(guān)方利益，把握?qǐng)?zhí)行時(shí)機(jī)，講究執(zhí)行策略，注意執(zhí)行方法，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一、加大執(zhí)行力度與保護(hù)各方合法權(quán)益有機(jī)統(tǒng)一、履行職責(zé)與服務(wù)大局、促進(jìn)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一。人民法院在執(zhí)行中要依法用好執(zhí)行和解制度，依法推進(jìn)執(zhí)行中債務(wù)重組及和解，對(duì)符合條件的，可以引導(dǎo)各方當(dāng)事人積極達(dá)成重組、和解協(xié)議，采取分期償債、收入抵債等方式，既保障被執(zhí)行人利益，又兼顧被執(zhí)行人利益。
當(dāng)然，對(duì)于上級(jí)法院運(yùn)用指令異地執(zhí)行的措施的具體情形和把握的條件，我們?cè)诠ぷ髦袘?yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取各地法院的有益探索，繼續(xù)加以規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)，條件成熟的，將在相關(guān)司法解釋和指導(dǎo)意見(jiàn)中進(jìn)一步明確。
十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已將民事強(qiáng)制執(zhí)行法列入立法規(guī)劃。最高人民法院把《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》的起草作為2019年的重點(diǎn)工作，正在緊鑼密鼓向前推進(jìn)，將于2019年年底將草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。我們正在全面總結(jié)、梳理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，積極吸收、借鑒域外民事強(qiáng)制執(zhí)行理論研究成果，廣泛聽(tīng)取各方不同意見(jiàn)，力爭(zhēng)起草一部符合我國(guó)執(zhí)行工作實(shí)際、高質(zhì)量的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，為執(zhí)行工作提供強(qiáng)有力的法律保障。您提出的關(guān)于超期未執(zhí)結(jié)的執(zhí)行案件，申請(qǐng)執(zhí)行人有權(quán)向上級(jí)法院申請(qǐng)異地執(zhí)行，上級(jí)法院應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)做出異地執(zhí)行裁定的建議，我們將在民事強(qiáng)制執(zhí)行法起草中將進(jìn)一步進(jìn)行深入的研究論證。
三、關(guān)于對(duì)長(zhǎng)期未結(jié)案的其他監(jiān)督管理方式
長(zhǎng)期未結(jié)案件的規(guī)范、監(jiān)督和管理是人民法院近年來(lái)和今后一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)著力解決的問(wèn)題。除了法律和司法解釋規(guī)定的通過(guò)個(gè)案監(jiān)督方式，責(zé)令限期執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行和指定執(zhí)行措施外，最高人民法院2019年6月5日發(fā)布的《綱要》也總結(jié)和明確了一些綜合性監(jiān)督管理方式，下一步工作中我們將充分運(yùn)用并不斷完善。主要有以下方面：
一是加強(qiáng)執(zhí)行工作考核。具體包括：1.堅(jiān)持執(zhí)行工作核心指標(biāo)考核管理。過(guò)去三年，為基本解決執(zhí)行難，我們以“三個(gè)90%和一個(gè)80%"為目標(biāo)對(duì)執(zhí)行工作進(jìn)行了總體部署，有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)實(shí)際執(zhí)結(jié)率是否達(dá)到90%也是核心指標(biāo)之一，通過(guò)重點(diǎn)督查，化解了一大批超期未結(jié)執(zhí)行案件。今后我們?nèi)詫?jiān)持“3+1"核心指標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行常態(tài)化管理，確保有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)執(zhí)結(jié)。各級(jí)法院要修訂執(zhí)行考核指標(biāo)，遵循執(zhí)行工作規(guī)律，突出執(zhí)行工作特點(diǎn)，建立有別于審判工作的單獨(dú)的執(zhí)行工作考核機(jī)制，將執(zhí)行案件與審判案件分開(kāi)統(tǒng)計(jì)。2.加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理（平安建設(shè)）考核評(píng)價(jià)工作（法院執(zhí)行工作部分）。修改完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，將“3+1"核心指標(biāo)、執(zhí)行督辦落實(shí)情況等納入考核范圍，合理設(shè)定加減分項(xiàng)目和分值。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)配合組織人事部門(mén)考核執(zhí)行隊(duì)伍工作機(jī)制，將執(zhí)行工作考核結(jié)果作為干部考核的重要方面。
二是通過(guò)四級(jí)法院統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺(tái)加強(qiáng)監(jiān)管。自2016年基本解決執(zhí)行難工作開(kāi)展以來(lái)，最高人民法院在全國(guó)推動(dòng)將四級(jí)法院納入統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺(tái)系統(tǒng)，運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督、管理。對(duì)執(zhí)行實(shí)施類(lèi)案件進(jìn)行節(jié)點(diǎn)管理，共設(shè)置主要節(jié)點(diǎn)37個(gè)，其中包括超期未結(jié)情形。今后將用一到兩年時(shí)間全面升級(jí)案件流程信息管理系統(tǒng)，優(yōu)化、強(qiáng)化關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，增強(qiáng)系統(tǒng)的執(zhí)行節(jié)點(diǎn)、執(zhí)行期限、前置程序等的自動(dòng)預(yù)警和提示功能，進(jìn)一步提高對(duì)未結(jié)案件、超期案件的監(jiān)管力度。
三是健全執(zhí)行案件督辦機(jī)制。我們將進(jìn)一步明確執(zhí)行督辦案件的辦理流程、時(shí)限、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)等，提升督辦案件辦理規(guī)范化水平。加大督辦案件辦理力度，建立工作臺(tái)賬，專(zhuān)人負(fù)責(zé)、定期通報(bào)，建立責(zé)任落實(shí)和報(bào)告反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)督辦案件的綜治考核和執(zhí)行績(jī)效考核。加強(qiáng)信息化管理，把督辦案件納入執(zhí)行指揮平臺(tái)督導(dǎo)案件系統(tǒng)統(tǒng)一辦理，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，提高辦理效率，提升監(jiān)督管理效果。
四是加強(qiáng)執(zhí)行信訪管理。信訪也是當(dāng)事人反映長(zhǎng)期未結(jié)執(zhí)行案件的重要渠道之一。我們加強(qiáng)了對(duì)信訪工作的管理與考核，將信訪案件辦結(jié)率90%以上作為考核執(zhí)行工作的核心指標(biāo)之一，解決了相當(dāng)一部分長(zhǎng)期未結(jié)執(zhí)行案件。今后將繼續(xù)堅(jiān)持運(yùn)用這一核心指標(biāo)，將信訪案件辦結(jié)率、化解率、案訪比、進(jìn)京信訪比等重要指標(biāo)納入季度、年度綜治考評(píng)項(xiàng)目以及日常考核。強(qiáng)化執(zhí)行信訪案件督辦，堅(jiān)持以實(shí)體化解為目標(biāo)，對(duì)未落實(shí)上級(jí)法院明確意見(jiàn)的案件督辦到底。
五是繼續(xù)開(kāi)展特殊主體案件專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)。對(duì)涉政府機(jī)關(guān)等特殊主體案件實(shí)行分類(lèi)管理，形成常態(tài)化專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行機(jī)制。繼續(xù)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)行行動(dòng)，清理涉政府債務(wù)的執(zhí)行積案。各地對(duì)長(zhǎng)期未結(jié)案件，要逐案建立動(dòng)態(tài)臺(tái)賬，逐案落實(shí)執(zhí)行措施，逐案跟蹤執(zhí)行進(jìn)展，推進(jìn)案件實(shí)際執(zhí)結(jié)。對(duì)重點(diǎn)案件專(zhuān)列臺(tái)賬逐案督辦。加大上級(jí)法院督辦力度，確保相關(guān)案件及時(shí)執(zhí)結(jié)。
六是嚴(yán)肅整治執(zhí)行不規(guī)范行為。強(qiáng)化上級(jí)法院的案件管理責(zé)任，對(duì)執(zhí)行案件、執(zhí)行事項(xiàng)和執(zhí)行人員實(shí)行全方位管理。充分發(fā)揮執(zhí)行約談制度的作用，對(duì)存在消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行、違法執(zhí)行等問(wèn)題的，及時(shí)啟動(dòng)執(zhí)行約談程序，督促限期予以糾正。落實(shí)責(zé)任倒查、“一案雙查"制度，完善相關(guān)問(wèn)題線(xiàn)索移交、聯(lián)合調(diào)查、督辦問(wèn)責(zé)等工作機(jī)制，將違紀(jì)違法問(wèn)題查處結(jié)果納入綜治考核。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2019年9月2日