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最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2515號(政治法律類218號)提案的答復(fù)
時間: 2021-07-05
最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2515號(政治法律類218號)提案的答復(fù)
您提出的《關(guān)于完善與異地執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋,，促進全面深化改革開放的提案》收悉,，經(jīng)商全國人大常委會法制工作委員會，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在提案中指出,，解決執(zhí)行難的工作取得重大進展,，但執(zhí)行難案件仍然不少,，受司法地方保護主義影響造成的執(zhí)行難問題仍然存在并且非常嚴重；限期執(zhí)行,、提級執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行對破解執(zhí)行難具有積極作用,，但實踐中上級法院往往不愿意采取指令異地執(zhí)行的措施，根源在于申請執(zhí)行人的權(quán)利和法院的義務(wù)和責任沒有明確規(guī)定,。為此您建議“盡快出臺異地執(zhí)行的相關(guān)法律或細化司法解釋,。對被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)且經(jīng)過提級執(zhí)行或指定執(zhí)行后仍然超期未執(zhí)結(jié)的執(zhí)行案件，法律法規(guī)或司法解釋應(yīng)明確規(guī)定申請執(zhí)行人有權(quán)向上級法院申請異地執(zhí)行,，上級法院亦應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出異地執(zhí)行裁定,。異地執(zhí)行申請由申請執(zhí)行人向最高人民法院提出時，可由最高人民法院自行執(zhí)行或指定其他行政區(qū)域內(nèi)的高級人民法院依法執(zhí)行。"上述建議針對性強,，對于強化上級法院對超期案件的執(zhí)行監(jiān)督,，健全解決執(zhí)行難長效機制具有積極意義。
一,、關(guān)于執(zhí)行難仍然客觀存在應(yīng)繼續(xù)切實解決的問題
黨的十八屆四中全會明確提出“切實解決執(zhí)行難"“依法保障勝訴當事人及時實現(xiàn)權(quán)益",。為堅決貫徹落實黨中央重大決策部署，2016年3月,，最高人民法院在十二屆全國人大四次會議上提出“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題",。經(jīng)過三年的艱苦努力，執(zhí)行工作發(fā)生歷史性變化,，取得跨越式發(fā)展,。消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行,、亂執(zhí)行得到極大遏制,，無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件終本程序標準和實質(zhì)標準把握較嚴、恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機制應(yīng)用較暢,，新收有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)基本執(zhí)行完畢,，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行明顯改善但仍需各方面更多支持,，人民法院“3+1"核心指標已達預(yù)設(shè)要求,，各項評估指標總體達標，“基本解決執(zhí)行難"這一階段性目標已經(jīng)實現(xiàn),。
但我們也清醒地認識到,，“基本解決執(zhí)行難"的階段性目標與黨的十八屆四中全會提出的“切實解決執(zhí)行難"總體目標、與人民群眾的新期待,、新要求之間還有較大差距,。執(zhí)行難問題在有些方面、有些地區(qū)仍然存在,，在個別地區(qū),、個別領(lǐng)域還相對突出。您提到的涉及地方政府下屬企業(yè)作為被執(zhí)行人的案件也屬于比較難以執(zhí)行的案件類型,，這些案件的清理化解是我們下一階段必須著力完成的重要任務(wù),。
2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》（以下簡稱《綱要》）,，明確了今后一個時期的總體工作目標,、主要任務(wù)和具體措施?！毒V要》將“基本解決執(zhí)行難"的基本經(jīng)驗固定下來,，要求繼續(xù)確?！拔鍌€常態(tài)化",，即：“3+1"核心指標高標準運行常態(tài)化,，“一把手抓、抓一把手"工作機制常態(tài)化,，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的執(zhí)行工作模式常態(tài)化,，對消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行,、亂執(zhí)行等不規(guī)范執(zhí)行行為嚴肅整治常態(tài)化,，對規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行,、干預(yù)執(zhí)行的高壓態(tài)勢常態(tài)化,。《綱要》提出了要堅持問題導(dǎo)向的基本原則,，針對影響執(zhí)行權(quán)威和執(zhí)行公信力,、制約執(zhí)行工作質(zhì)量和效率的突出問題，加大工作力度,，解決實際問題,，取得實際成效；明確要求進一步加強綜合治理執(zhí)行難大格局的制度化建設(shè),，把執(zhí)行工作納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體框架,，從源頭綜合治理執(zhí)行難；進一步優(yōu)化各種強制執(zhí)行措施綜合應(yīng)用,，努力實現(xiàn)高效,、精準、精細打擊規(guī)避執(zhí)行,、抗拒執(zhí)行,、干預(yù)執(zhí)行及懲戒失信行為，推進社會誠信體系建設(shè),，大幅提高當事人主動履行生效法律文書的比例等,。2019年7月，中央全面依法治國委員會下發(fā)的《關(guān)于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》中,，強調(diào)各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認識加強執(zhí)行工作,、切實解決執(zhí)行難的重大意義，加大工作力度,，強化責任落實,，形成強大工作合力，確保完成黨中央提出的切實解決執(zhí)行難的目標任務(wù),。人民法院將堅決貫徹落實《關(guān)于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》和《綱要》,，切實鞏固“基本解決執(zhí)行難"成果,，健全完善執(zhí)行工作長效機制，著力破解難題,、補齊短板,，加強綜合治理、源頭治理,，不斷提升執(zhí)行工作能力水平,，堅定不移向著“切實解決執(zhí)行難"目標邁進。
爬數(shù)據(jù)可恥二,、關(guān)于上級法院指令其他法院執(zhí)行問題
民事訴訟法第二百二十六條規(guī)定：人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的,，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行。上一級人民法院經(jīng)審查,，可以責令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行?！?a href="javascript:SLC(110391,0)" class="alink" onmouseover="AJI(110391,0)">最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》第十一條和十三條對上述條文規(guī)定的責令限期執(zhí)行,、提級執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行的措施做了進一步具體規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定,，實踐中,，最高人民法院和各地高級人民法院、中級人民法院均根據(jù)案件的具體情況,，有效運用了上述三種措施,。
從實際情況看，提級執(zhí)行和指定執(zhí)行的措施相對于責令限期執(zhí)行,，所占比例不高,。對此，我們認為,，提級執(zhí)行與指令執(zhí)行,，是通過改變執(zhí)行案件的管轄權(quán)，解決依一般管轄難以克服的障礙而采取的特殊措施,，絕大多數(shù)案件仍然要通過各地法院按照一般管轄原則執(zhí)行,。對于一些疑難、復(fù)雜案件,，當?shù)胤ㄔ簣?zhí)行與指定異地法院執(zhí)行相比仍具有更大的優(yōu)勢,。造成案件長期未能執(zhí)結(jié)的具體原因非常復(fù)雜，即包括您在建議中所提到的地方保護在內(nèi)的主觀因素,，也包括很多客觀因素如：被執(zhí)行人履行能力不足,；執(zhí)行財產(chǎn)處置、變現(xiàn)難,；相關(guān)案件涉及不同管轄法院,，需要協(xié)商協(xié)調(diào),；申請執(zhí)行的債權(quán)人人數(shù)眾多，需要妥善協(xié)調(diào)債權(quán)人之間利益分配關(guān)系,；適用法律有爭議,，被執(zhí)行人或案外人依法提出異議需要審查；有的法院案件量大,，執(zhí)行力量不足,，執(zhí)行人員能力水平不足,，等等,。上級法院在審查和決定采取三種具體措施時，需要考慮具體案件情況,，根據(jù)各方面的因素作出適當?shù)臎Q定,。案件無論由哪個法院執(zhí)行，都需要貫徹依法執(zhí)行,、文明執(zhí)行,、善意執(zhí)行理念，遵守相關(guān)司法政策,。在執(zhí)行過程中,，人民法院既要充分考慮和保護債權(quán)人合法權(quán)益、最大限度地讓債權(quán)人實現(xiàn)勝訴權(quán)益,，又應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧相關(guān)方利益,，把握執(zhí)行時機，講究執(zhí)行策略,，注意執(zhí)行方法,，努力實現(xiàn)執(zhí)行的法律效果與社會效果有機統(tǒng)一、加大執(zhí)行力度與保護各方合法權(quán)益有機統(tǒng)一,、履行職責與服務(wù)大局,、促進發(fā)展有機統(tǒng)一。人民法院在執(zhí)行中要依法用好執(zhí)行和解制度,，依法推進執(zhí)行中債務(wù)重組及和解,，對符合條件的，可以引導(dǎo)各方當事人積極達成重組,、和解協(xié)議,，采取分期償債、收入抵債等方式,，既保障被執(zhí)行人利益,，又兼顧被執(zhí)行人利益。
當然,，對于上級法院運用指令異地執(zhí)行的措施的具體情形和把握的條件,，我們在工作中應(yīng)當進一步總結(jié)經(jīng)驗,，吸取各地法院的有益探索，繼續(xù)加以規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo),，條件成熟的,，將在相關(guān)司法解釋和指導(dǎo)意見中進一步明確。
十三屆全國人大常委會已將民事強制執(zhí)行法列入立法規(guī)劃,。最高人民法院把《民事強制執(zhí)行法（草案）》的起草作為2019年的重點工作,，正在緊鑼密鼓向前推進，將于2019年年底將草案提交全國人大常委會審議,。我們正在全面總結(jié),、梳理相關(guān)經(jīng)驗和做法，積極吸收,、借鑒域外民事強制執(zhí)行理論研究成果,，廣泛聽取各方不同意見，力爭起草一部符合我國執(zhí)行工作實際,、高質(zhì)量的民事強制執(zhí)行法,，為執(zhí)行工作提供強有力的法律保障。您提出的關(guān)于超期未執(zhí)結(jié)的執(zhí)行案件,，申請執(zhí)行人有權(quán)向上級法院申請異地執(zhí)行,，上級法院應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)做出異地執(zhí)行裁定的建議，我們將在民事強制執(zhí)行法起草中將進一步進行深入的研究論證,。
三,、關(guān)于對長期未結(jié)案的其他監(jiān)督管理方式
長期未結(jié)案件的規(guī)范、監(jiān)督和管理是人民法院近年來和今后一個時期重點著力解決的問題,。除了法律和司法解釋規(guī)定的通過個案監(jiān)督方式,，責令限期執(zhí)行、提級執(zhí)行和指定執(zhí)行措施外,，最高人民法院2019年6月5日發(fā)布的《綱要》也總結(jié)和明確了一些綜合性監(jiān)督管理方式,，下一步工作中我們將充分運用并不斷完善。主要有以下方面：
一是加強執(zhí)行工作考核,。具體包括：1.堅持執(zhí)行工作核心指標考核管理,。過去三年，為基本解決執(zhí)行難,，我們以“三個90%和一個80%"為目標對執(zhí)行工作進行了總體部署,，有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)實際執(zhí)結(jié)率是否達到90%也是核心指標之一，通過重點督查,，化解了一大批超期未結(jié)執(zhí)行案件,。今后我們?nèi)詫猿帧?+1"核心指標高標準運行常態(tài)化管理，確保有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)執(zhí)結(jié),。各級法院要修訂執(zhí)行考核指標,，遵循執(zhí)行工作規(guī)律,，突出執(zhí)行工作特點，建立有別于審判工作的單獨的執(zhí)行工作考核機制,，將執(zhí)行案件與審判案件分開統(tǒng)計,。2.加強社會治安綜合治理（平安建設(shè)）考核評價工作（法院執(zhí)行工作部分）。修改完善相關(guān)實施細則,，將“3+1"核心指標,、執(zhí)行督辦落實情況等納入考核范圍，合理設(shè)定加減分項目和分值,。強化考核結(jié)果運用,，健全執(zhí)行機構(gòu)配合組織人事部門考核執(zhí)行隊伍工作機制，將執(zhí)行工作考核結(jié)果作為干部考核的重要方面,。
二是通過四級法院統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺加強監(jiān)管,。自2016年基本解決執(zhí)行難工作開展以來，最高人民法院在全國推動將四級法院納入統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺系統(tǒng),，運用信息化手段加強對執(zhí)行工作的監(jiān)督、管理,。對執(zhí)行實施類案件進行節(jié)點管理,，共設(shè)置主要節(jié)點37個，其中包括超期未結(jié)情形,。今后將用一到兩年時間全面升級案件流程信息管理系統(tǒng),，優(yōu)化、強化關(guān)鍵流程節(jié)點的標準化監(jiān)管,，增強系統(tǒng)的執(zhí)行節(jié)點,、執(zhí)行期限、前置程序等的自動預(yù)警和提示功能,，進一步提高對未結(jié)案件,、超期案件的監(jiān)管力度。
三是健全執(zhí)行案件督辦機制,。我們將進一步明確執(zhí)行督辦案件的辦理流程,、時限、結(jié)案標準等,，提升督辦案件辦理規(guī)范化水平,。加大督辦案件辦理力度，建立工作臺賬,，專人負責,、定期通報，建立責任落實和報告反饋機制,，加強對督辦案件的綜治考核和執(zhí)行績效考核,。加強信息化管理,，把督辦案件納入執(zhí)行指揮平臺督導(dǎo)案件系統(tǒng)統(tǒng)一辦理，加強統(tǒng)計分析,，提高辦理效率,，提升監(jiān)督管理效果。
四是加強執(zhí)行信訪管理,。信訪也是當事人反映長期未結(jié)執(zhí)行案件的重要渠道之一,。我們加強了對信訪工作的管理與考核，將信訪案件辦結(jié)率90%以上作為考核執(zhí)行工作的核心指標之一,，解決了相當一部分長期未結(jié)執(zhí)行案件,。今后將繼續(xù)堅持運用這一核心指標，將信訪案件辦結(jié)率,、化解率,、案訪比、進京信訪比等重要指標納入季度,、年度綜治考評項目以及日?？己恕娀瘓?zhí)行信訪案件督辦,，堅持以實體化解為目標,，對未落實上級法院明確意見的案件督辦到底。
五是繼續(xù)開展特殊主體案件專項執(zhí)行活動,。對涉政府機關(guān)等特殊主體案件實行分類管理,，形成常態(tài)化專項執(zhí)行機制。繼續(xù)開展專項執(zhí)行行動,，清理涉政府債務(wù)的執(zhí)行積案,。各地對長期未結(jié)案件，要逐案建立動態(tài)臺賬,，逐案落實執(zhí)行措施,，逐案跟蹤執(zhí)行進展，推進案件實際執(zhí)結(jié),。對重點案件專列臺賬逐案督辦,。加大上級法院督辦力度，確保相關(guān)案件及時執(zhí)結(jié),。
六是嚴肅整治執(zhí)行不規(guī)范行為。強化上級法院的案件管理責任,，對執(zhí)行案件,、執(zhí)行事項和執(zhí)行人員實行全方位管理。充分發(fā)揮執(zhí)行約談制度的作用，對存在消極執(zhí)行,、拖延執(zhí)行,、違法執(zhí)行等問題的，及時啟動執(zhí)行約談程序,，督促限期予以糾正,。落實責任倒查、“一案雙查"制度,，完善相關(guān)問題線索移交,、聯(lián)合調(diào)查、督辦問責等工作機制,，將違紀違法問題查處結(jié)果納入綜治考核,。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2019年9月2日