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最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第2946號(政治法律類287號)提案的答復
時間: 2021-07-06
最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第2946號(政治法律類287號)提案的答復
您提出的《關(guān)于建立和完善環(huán)境公益訴訟中環(huán)境修復執(zhí)行機制》的提案收悉,，現(xiàn)答復如下：
一、關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復裁判和執(zhí)行方面的問題
正如您在提案中所提到的,，環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了讓受到損害的生態(tài)環(huán)境得到修復,，而當前《民事訴訟法》《侵權(quán)責任法》對于環(huán)境修復這一特殊的責任承擔方式及執(zhí)行規(guī)定不足。為此,，我們一方面以當前民法典分編編纂為契機,，推動在侵權(quán)責任編中增加關(guān)于修復生態(tài)環(huán)境等相關(guān)責任形式的規(guī)定；另一方面,，我們也通過出臺司法解釋和政策性文件的方式規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復相關(guān)工作,，為受損生態(tài)環(huán)境得到修復提供切實保障。第一,，制定《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）明確環(huán)境修復的內(nèi)容,。該解釋首先明確規(guī)定了環(huán)境修復責任的雙軌制，即人民法院可以依法判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時,，確定被告不履行修復義務(wù)時應(yīng)當承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用,；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用,。同時，該解釋還明確規(guī)定對于生態(tài)環(huán)境無法完全修復的,，可以準許采用替代性修復方式,。第二，通過下發(fā)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《工作規(guī)范》）規(guī)范環(huán)境修復的裁判和執(zhí)行工作,。《工作規(guī)范》第三節(jié)有九條專就裁判和執(zhí)行作出專門規(guī)定,，主要包括以下內(nèi)容。在裁判方面,，首先，人民法院應(yīng)當確保裁判具有可執(zhí)行性,，便于監(jiān)督,。裁判不僅要確定被告應(yīng)當承擔的責任類型，還要確定其履行責任的方式,、程序,、標準和時限。其次,，對于被告的行為屬于環(huán)境保護法第六十三條情形的,，人民法院可以判決被告停止建設(shè)、停止排污,、停止生產(chǎn)經(jīng)營等等,。再次，對于判令被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的,，可以根據(jù)被告的生產(chǎn)經(jīng)營等情況判令分期給付,，并確定分期給付的期限、次數(shù)和每次給付的金額,。在執(zhí)行方面,，首先，《工作規(guī)范》明確規(guī)定原則上不能達成執(zhí)行和解,。確有必要達成執(zhí)行和解的,，不得損害社會公共利益且應(yīng)當公告。其次,，負責執(zhí)行的人民法院可以請申請執(zhí)行人或者負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門,、其他社會組織等第三方對被執(zhí)行人履行生態(tài)環(huán)境修復義務(wù)的情況進行監(jiān)督，監(jiān)督費用由被執(zhí)行人負擔,。此外,，我們還通過發(fā)布典型案例等方式指導生態(tài)環(huán)境修復的裁判方式和執(zhí)行工作標準。下一步,，我們將繼續(xù)總結(jié)司法實踐中好的做法,，細化相關(guān)規(guī)定，更好地規(guī)范環(huán)境修復的裁判和執(zhí)行工作，推動生態(tài)環(huán)境得到全面修復,。不接我們電話 也不給拒接原因
二,、關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估等專項工作
“鑒定難、鑒定貴"一直是困擾環(huán)境資源審判的突出問題,。為解決這一問題,，最高人民法院在2015年12月與最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》,，對環(huán)境損害司法鑒定實行統(tǒng)一登記管理,，環(huán)境損害成為繼法醫(yī)類、物證類,、聲像資料類之外第四類需要由國務(wù)院司法行政部門頒發(fā)司法鑒定資質(zhì)的鑒定類別,。2015年以來，司法部與原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》,，不斷規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的評審,、登記和管理工作。2014年起,，原環(huán)境保護部向社會推薦了兩批共29家環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu),，成立專門的環(huán)境損害鑒定評估專家委員會，向社會公告全國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)欤▏規(guī)欤＜颐麊?，為環(huán)境損害鑒定工作提供了較好的技術(shù)支撐,。2015年5月，最高人民法院成立環(huán)境資源司法研究中心,，建立環(huán)境資源審判咨詢專家?guī)?，除法學專家外，專門聘任了20位來自科學技術(shù)界的專家,。江蘇,、福建、廣西,、重慶等高級人民法院也相繼建立環(huán)境資源審判專家?guī)?，并制定管理辦法。這些專家不僅作為鑒定人,、專家證人對個案提供社會服務(wù),，也為人民法院采信、認定鑒定意見提供專業(yè)咨詢,，為制定鑒定類規(guī)范性文件提供決策建議,。
從具體做法來看，在現(xiàn)階段,，對于損害結(jié)果,、因果關(guān)系,、生態(tài)環(huán)境修復方案和費用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等專門性問題,，可由具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)出具鑒定意見,；沒有司法鑒定機構(gòu)的，可由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門推薦的機構(gòu)或者其他依法成立的科研機構(gòu)出具意見,，或者相關(guān)技術(shù)專家出具咨詢意見,。下一步，我們將不斷推動規(guī)范鑒定機構(gòu),、完善鑒定程序,，加強對鑒定意見的司法審查，鼓勵技術(shù)專家參加訴訟,，必要時依據(jù)《人民陪審員法》相關(guān)規(guī)定,，探索吸收技術(shù)專家作為人民陪審員參加合議庭審理案件并就事實問題行使表決權(quán)，為生態(tài)環(huán)境的修復提供更加強大的智力支持,。
三,、關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復資金管理的問題
關(guān)于您提到的公益基金賬戶等問題,，我們非常贊同,。鑒于生態(tài)環(huán)境修復金和服務(wù)功能損失賠償款的公益性質(zhì)，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》明確規(guī)定上述費用和賠償款應(yīng)當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境,，人民法院不能判令被告向公益訴訟原告支付,。但是，對于此部分資金如何管理使用,，法律和相關(guān)司法解釋并沒有明確規(guī)定,。海南、昆明,、貴陽,、無錫等多地法院在建立公益訴訟專項資金制度上進行了很多有益的探索，但由于對該項資金的性質(zhì)和使用范圍認識不同,，導致做法也不一致,。有的法院為此推動設(shè)立了地方環(huán)境公益訴訟專項資金，有的法院將該筆費用作為非稅收入上交地方財政,，有的法院甚至出現(xiàn)打算與社會組織共建基金乃至直接交給社會組織管理的現(xiàn)象,，亟需規(guī)范，以免影響資金安全使用,，進而損害環(huán)境公益訴訟制度,。
參考歐美國家的做法，其大多是依托國家財政部門建立配套的環(huán)境公益訴訟資金管理制度,。如美國公民訴訟中的民事罰款,，具有代替行政執(zhí)法部門處罰的作用,，該罰款一經(jīng)判決確認，即進入財政部專項基金用于環(huán)境治理或者修復,，而不是將賠償款支付給提起公益訴訟的組織或者個人,。同時，美國還專門建立了“危險物質(zhì)超級基金",?！睹绹ǖ洹返?6篇第98章第9507條對此作出了明確規(guī)定。作為美國財政部下設(shè)的一種信托基金,，該基金主要來源于兩大類：一種是基金創(chuàng)設(shè)時的資金,，另一種則是通過轉(zhuǎn)移支付的資金。其中,，轉(zhuǎn)移支付的資金可以來源于環(huán)境稅收,，環(huán)境保護主管部門在支付環(huán)境治理成本后向危險物質(zhì)排放者、船舶及其設(shè)施的油污排放者等代位求償?shù)馁r償款,，以及危險物質(zhì)排放責任人在未履行清污和環(huán)境恢復義務(wù)的情況下被處以最低3倍的懲罰性賠償款等,。該基金可以用于支付以下費用：補償政府治污成本，其他自然人或者法人,、社會組織為應(yīng)急處置支付的費用,，公眾參與技術(shù)協(xié)助的資助，根據(jù)水污染防治法應(yīng)賠償?shù)吹玫劫r償?shù)牟糠?，以及土壤污染研究費用,、損害評估費用等。此外,，在英國,、德國、法國,、意大利等國家,，除污染者自行履行環(huán)境修復義務(wù)以外，經(jīng)法院判決的環(huán)境損害賠償金一般由國家受領(lǐng),，放在財政部的專戶上,，用于生態(tài)環(huán)境修復。
近年來全國“兩會"期間,，多位全國人大代表,、全國政協(xié)委員就建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度、完善環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復機制提出建議和提案,，說明該問題已經(jīng)成為代表,、委員關(guān)注的熱點。我們將會同生態(tài)環(huán)境部,、最高人民檢察院等相關(guān)部門,，繼續(xù)進一步加強與財政部門的溝通,，推動早日建立專項基金。
四,、關(guān)于完善公眾參與的問題
公眾參與是新環(huán)保法確立的一項重要原則,。一直以來，我們都將公眾參與作為提升環(huán)境資源審判水平,，提升環(huán)境司法公信力的重要方式,。在推動公眾參與方面，我們主要做了以下兩方面的工作,。一是訴訟制度設(shè)計充分體現(xiàn)公眾參與原則,。例如，我們要求公益訴訟的起訴,、調(diào)解,、執(zhí)行和解等環(huán)節(jié)必須公告，由公眾監(jiān)督社會組織,、檢察機關(guān)提起的訴訟請求是否足以保護環(huán)境公共利益,，當事人雙方達成的調(diào)解、和解協(xié)議是否損害公共利益,。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法實踐中,，一些地方也設(shè)計了在磋商階段必須有公眾代表參加的制度。特別是新出臺的《人民陪審員法》第十五條明確規(guī)定對于涉及群體利益,、公共利益的,、人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的案件,，應(yīng)當由人民陪審員和法官組成合議庭,，進一步為公眾參與環(huán)境公益訴訟提供了制度保障。二是在司法實踐中采取有力舉措推動公眾參與的落實,。例如,，在常州中院受理的常州市環(huán)境公益協(xié)會訴常州市博世爾物資再生利用有限公司等被告危險廢物污染環(huán)境公益訴訟案件中，法院組成由環(huán)境保護專家擔任人民陪審員的合議庭審理,，同時還要求鑒定機構(gòu)出具3套生態(tài)修復方案,，在受污染場地周邊公示，并到現(xiàn)場以發(fā)放問卷的形式收集公眾意見,。常州中院以該公眾意見作為重要參考并結(jié)合案情最終確定了環(huán)境修復方案,。又如，貴州清鎮(zhèn)法院在環(huán)境公益訴訟裁判生效后,，由法院指定第三人或者由責任主體自行聘請第三方主體對其整治方案的落實情況進行相應(yīng)監(jiān)督,，并將監(jiān)督情況及時向法院或者責任主體匯報，以及時監(jiān)督和調(diào)整環(huán)境整治方案,。
下一步,，我們將繼續(xù)加強環(huán)境公益訴訟審判工作，研究制定相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件,，依法受理各類環(huán)境資源民事,、行政公益訴訟案件，保障適格主體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利,，為加強生態(tài)文明建設(shè),、實現(xiàn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國作出積極貢獻,！
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持,。
2018年6月8日