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最高人民法院對十三屆全國人大一次會議第4167號建議的答復
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十三屆全國人大一次會議第4167號建議的答復
您提出的關于解決施工企業(yè)工程欠款執(zhí)行難問題的建議收悉,，經(jīng)商銀保監(jiān)會，現(xiàn)答復如下：
伴隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展快速,，建筑行業(yè)大量糾紛亦不斷涌現(xiàn),。建筑行業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，相關領域存在的現(xiàn)實風險不容忽視,，其中較為突出的便是工程款拖欠問題,。同樣，人民法院辦理工程欠款執(zhí)行案中,，關于工程價款估價與鑒定,、商品房預售資金專有用途監(jiān)管、實際施工人優(yōu)先權益保障,、工程欠款給付,、工程款執(zhí)行分配、違章建筑拍賣變賣,、房地權利分離時強制處置等法律問題,，亟待研判規(guī)范。您提出的解決施工企業(yè)工程欠款執(zhí)行難問題,，反映了當前人民法院執(zhí)行工作中的一個重點,、難點問題，對于進一步加強執(zhí)行規(guī)范化建設具有很強的指導與實踐意義,。
一,、工程欠款執(zhí)行案件的特點
（一）從行業(yè)類型看,，房地產(chǎn)項目拖欠工程款較為嚴重,。根據(jù)調研，拖欠工程款問題在房地產(chǎn)領域較為高發(fā),，主要表現(xiàn)為進度款延后及資金不到位,。近年來,，全國各地城市商業(yè)房地產(chǎn)熱度高，發(fā)展快,。以2017年遼寧省大連市房地產(chǎn)市場為例,，該市全年新開商業(yè)樓盤項目119個，累計投入資金566.6億元,，增速較上年提高46.3個百分點,，占全市固定資產(chǎn)投資比重的34.3%。由于房地產(chǎn)開發(fā)需要投入大量資金,，而部分房地產(chǎn)開發(fā)商自有資金較少,，除了出售期房緩解資金壓力外，為使項目建設滾動發(fā)展,，基礎性“土建"施工大多依靠建設工程企業(yè)先行墊資,，待主體結構完工后再統(tǒng)一結算。因此,，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商資金出現(xiàn)問題,，就極易出現(xiàn)工程款拖欠問題。而且,，部分房地產(chǎn)開發(fā)商為了把投資經(jīng)營風險轉嫁給建設工程企業(yè)而故意拖欠支付,，導致“工程欠款執(zhí)行難"問題更為嚴重。此外,，隨著近年限購,、限貸等樓市的政府調控力度加大，房地產(chǎn)銷售走勢下滑,，一些房地產(chǎn)企業(yè)資金情況陷入困境,，也在一定程度上影響到工程款的償付。
?。ǘ钠髽I(yè)類型看,，民營企業(yè)拖欠工程款執(zhí)行案件呈增長趨勢。近年來,，民營企業(yè)投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重逐漸加大,，建筑業(yè)領域非政府投資工程較多。據(jù)《2017年黑龍江省哈爾濱市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,，該市全年國有及國有控股固定資產(chǎn)投資953.5億元,，同比下降8.9%；但是,，民間固定資產(chǎn)投資4393.4億元,，同比增長11.6%。相比建造資質完備,、發(fā)展歷史較長的國有企業(yè),，民營企業(yè)規(guī)模小,，抗金融風險能力差，融資渠道單一,，因此，民營企業(yè)工程欠款執(zhí)行案件的增長趨勢明顯,。另外,，也有部分民營企業(yè)盲目追求發(fā)展規(guī)模，不僅自身高風險經(jīng)營,，而且要求建設工程施工企業(yè)墊資承包,，同樣也導致“工程欠款執(zhí)行難"問題的產(chǎn)生。
?。ㄈ脑斐捎绊懣?，拖欠工程款是導致欠付農(nóng)民工工資和大量“三角債"的重要原因。建筑行業(yè)債務鏈比較復雜,，工程項目的建設資金先作為工程款支付給施工企業(yè),，施工企業(yè)再支付工程款給分包商，然后再通過分包商直接或者間接支付農(nóng)民工工資,。在此過程,，如果建設資金不能順利、及時地流動,，矛盾糾紛就將沿著資金流程傳遞,，形成債務鏈，而處在債務鏈末端的農(nóng)民工將成為最終受害者,。因此,，“工程欠款執(zhí)行難"問題將直接引發(fā)農(nóng)民工群體討薪，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素,。此外,，由于建設工程施工企業(yè)經(jīng)常墊資施工，在發(fā)包方拖欠工程款后,，常無力支付工人工資以及材料供應商的貨款,，也會產(chǎn)生大量“三角債"，造成多頭債務糾紛,，不僅破壞正常的社會經(jīng)濟秩序,，也給相關案件執(zhí)行帶來阻力與障礙。
二,、工程欠款執(zhí)行難問題的成因
“工程欠款執(zhí)行難"問題有著復雜的利益關系和社會原因,。首先，發(fā)包方的信用問題,。一些工程項目公司與中標單位簽訂“陰陽合同",，要求其墊資施工,；甚至利用交易優(yōu)勢地位在合同中附加不平等條款，使得建設工程施工企業(yè)在承攬工程初期就陷入不利局面,，也為工程項目公司拖欠工程款埋下隱患,，為案件后續(xù)的強制執(zhí)行設置了障礙。此外,，由于企業(yè)信用體系尚不健全,，對失信缺乏有效的約束和懲罰機制，使得一些本來具有支付能力的工程項目公司反復,、多次惡意拖欠工程款,。其次，施工企業(yè)的信用問題,。一方面,，部分總承包企業(yè)取得工程后，因自身資源,、資質問題或者追求更高利潤等原因,，采取多層分包、私自分包,、整體轉包,、掛靠承攬等違法行為將項目肢解，轉包或者分包給其他施工企業(yè),，并通過收取高額管理費和壓低工程造價獲得利益,。另一方面，部分執(zhí)行案件中存在承包企業(yè)惡意拖欠材料款,、設備款,、勞務人員工資等情況。最后,，施工企業(yè)的法律意識,。部分施工企業(yè)自身維權意思不強，對建設工程風險預防和相關法律制度缺少明確的認識,，也是造成“工程欠款執(zhí)行難"的重要原因,。建筑行業(yè)競爭激烈，這使得建設工程施工企業(yè)處于某種弱勢地位,，再加上其自身法律維權意識不強,，部分施工企業(yè)在簽訂合同時沒有對維護自身合法權益做出努力，這為日后發(fā)生“工程欠款執(zhí)行難"問題埋下伏筆,。而且,，也有建設工程施工企業(yè)由于擔心日后承攬發(fā)包方（即甲方）的配套、裝修,、二期等其他工程受到影響,，即使發(fā)包方?jīng)]有及時支付工程款,，施工企業(yè)也不敢、不愿積極通過法律手段維權,。
三,、解決工程欠款執(zhí)行難問題的舉措下跌你應該笑還是哭
（一）完善制度規(guī)范,，保障施工企業(yè)合法權益
“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難"是人民法院對黨中央和人民的莊嚴承諾,，是人民法院的責任和使命。近三年來,，最高人民法院堅持問題導向，加強頂層設計,，多措并舉,，著力推進基本解決執(zhí)行難目標任務。最高人民法院高度重視涉民生案件執(zhí)行工作,，高度重視建設工程施工企業(yè)的權益保障,，先后出臺《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《關于建設工程價款優(yōu)先受償權問題的批復》《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第二十條的復函》《關于商品房預售款項目可否用于償還公司股東個人債務有關問題意見的函》等旨在保護施工企業(yè)合法權益的司法解釋或者指導意見，為建設工程施工合同各方提供全面的法律保障,；有效指導全國各級法院在執(zhí)行工作中,，嚴格適用合同法第二百八十六條，確保施工企業(yè)工程款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償,。
2016年以來,，最高人民法院開展了包括工程欠款執(zhí)行案在內的涉民生執(zhí)行案件專項活動，發(fā)布典型案例,，總結實踐中涉民生執(zhí)行案件“快速,、主動、優(yōu)先"的辦案經(jīng)驗,。江蘇,、浙江等地法院，針對本地區(qū)執(zhí)行工作中較為突出的建設工程糾紛,，尤其是工程價款優(yōu)先受償權等問題,，發(fā)布疑難問題解答與培訓讀本，統(tǒng)一了執(zhí)法辦案尺度,，一批長期未結的工程欠款執(zhí)行案件得到解決,。
下步，最高人民法院將繼續(xù)加大監(jiān)督,、指導和管理力度,，不斷完善辦理工程欠款執(zhí)行案件的制度規(guī)范，依法保障建設工程施工企業(yè)的合法權益,。
?。ǘ┘哟髨?zhí)行力度,，妥善辦理工程欠款執(zhí)行案件
2018年是基本解決執(zhí)行難的攻堅之年、決勝之年,。全國法院正上下一心,，有針對性地攻堅破難，確保如期打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗,。面對“工程欠款執(zhí)行難"問題,，人民法院將從以下幾個方面進一步規(guī)范執(zhí)行行為、加大執(zhí)行力度：
一是在案涉財產(chǎn)保全處置,、變價款分配,、工程造價估價、鑒定等過程中,，應當嚴格依照合同法及相關法律規(guī)定,，依法保障建設工程施工企業(yè)的優(yōu)先受償權。
二是加強對跨省區(qū)市執(zhí)行案件督辦力度,，整合執(zhí)行力量,，防止地方保護主義。工程欠款執(zhí)行案件中,，工程項目,、建設方、施工方通常分屬不同省區(qū)市,，為有效加強工程欠款案件異地執(zhí)行工作,，突破地方保護主義，最高人民法院執(zhí)行局根據(jù)“統(tǒng)一管理,、統(tǒng)一指揮,、統(tǒng)一協(xié)調"三統(tǒng)一原則，在執(zhí)行指揮平臺部署“委托執(zhí)行"“應急調度"“協(xié)同執(zhí)行"等模塊,。一方面,，指定專人處理全國四級法院事項委托工作，形成全國法院執(zhí)行工作“一盤棋",?！翱萍际瞧脚_，管理作保障"——任一執(zhí)行法院可根據(jù)辦案需要隨時委托全國任一地區(qū)人民法院協(xié)助辦理存款查詢,、凍結,、扣劃、續(xù)封,、不動產(chǎn)或者車輛查封,、財產(chǎn)調查等措施。另一方面，2017年5月,，最高人民法院出臺《關于加強中級人民法院協(xié)同執(zhí)行基層人民法院執(zhí)行實施案件的通知》,，明確規(guī)定對受到七種類型嚴重非法干預的案件，可報請上級法院協(xié)同執(zhí)行,，上級法院也可以指定或者決定實施協(xié)同執(zhí)行,。
三是有效監(jiān)管商品房預售資金賬戶，?？顚Ｓ?，確保賬戶資金優(yōu)先用于支付工程款。商品房預售系房地產(chǎn)開發(fā)商融資及經(jīng)營的主要方式,，商品房預售資金是購房者在商品房預售期間支付給房地產(chǎn)開放商的購房款,。城市房地產(chǎn)管理法第四十五條第三款規(guī)定，商品房預售所得款項,，必須用于有關的工程建設,。因此，我們正在加緊研究在辦理執(zhí)行案件中如何確保商品房預售資金用于項目施工,，對商品房預售資金的保全、扣劃如何確保有關工程正常施工,。當前,，天津、江蘇等地人民法院與國土資源,、房管部門建立了溝通協(xié)調機制,，確立了促進執(zhí)行與促進商品房預售資金監(jiān)管的“雙促原則"，采取一案一議的方式協(xié)調處理,。
四是強化失信被執(zhí)行人平臺的深度應用及懲戒功能,，提高市場準入標準。為加大對拖欠工程款,，不履行生效法律文書被執(zhí)行人的懲戒,，最高人民法院與中國人民銀行征信中心合作，將失信被執(zhí)行人信息納入被執(zhí)行人信用檔案,，提高拒不支付工程款等被執(zhí)行人的貸款難度,，從而達到提高建筑行業(yè)市場準入標準，規(guī)范和凈化建筑行業(yè)的作用,。我反正不洗碗,，我可以做飯
（三）加強金融監(jiān)管,，探索建立工程款擔保制度
經(jīng)商銀保監(jiān)會,，商業(yè)銀行為建設單位或者其他企業(yè)提供擔保，屬正常的業(yè)務經(jīng)營行為，目前監(jiān)管政策上沒有限制,，相關企業(yè)可與商業(yè)銀行按照市場化原則,，在自主決策、平等協(xié)商的基礎上開展合作,。同時,，銀保監(jiān)會也表示，將不斷加強政策引導,，推動銀行金融機構完善貸款支付管理,，監(jiān)控信貸資金使用，強化貸后管理,，加大對借款人資金和信用狀況的監(jiān)控能力,。
人民法院工作，需要全社會的支持,、參與與配合,。在此，真誠希望您呼吁社會各界繼續(xù)關注人民法院工作,，并提出寶貴意見和建議,。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2018年9月26日