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最高人民法院對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第5054號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第5054號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于完善財(cái)產(chǎn)保全有關(guān)機(jī)制的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
您高度關(guān)注民事訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全工作，指出了該項(xiàng)工作中還存在的一些具體問(wèn)題，并給出了相關(guān)意見(jiàn)建議，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、指導(dǎo)性和啟發(fā)性，對(duì)于人民法院完善訴訟保全措施、加強(qiáng)和改善執(zhí)行工作很有裨益。
一、財(cái)產(chǎn)保全與解決執(zhí)行難的關(guān)系
長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)行難作為困擾法院和社會(huì)的一大“頑疾"，嚴(yán)重影響了人民群眾對(duì)公平正義的期待感和獲得感。執(zhí)行難的成因有很多，其中重要之一在于找不到可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。這固然與債務(wù)人失信、惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等諸多社會(huì)因素有關(guān)，但亦與法院查控財(cái)產(chǎn)的職能在訴訟階段未能充分發(fā)揮作用有關(guān)。大量案件在訴訟（包括申請(qǐng)仲裁）前或者訴訟過(guò)程中是有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的，但在案件訴訟期間，債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避訴訟執(zhí)行的情況較為普遍。如果在掌握財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索時(shí)沒(méi)能采取有效措施，一旦債務(wù)人暗中將財(cái)產(chǎn)成功轉(zhuǎn)移，再去查找債務(wù)人可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)就非常困難。特別是對(duì)于一些審理周期長(zhǎng)、涉案金額大的案件，如果不及時(shí)采取財(cái)產(chǎn)保全措施，債務(wù)人很可能采取拖延時(shí)間，偷偷轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)或者用增加債務(wù)等手段逃避將來(lái)的執(zhí)行責(zé)任。訴訟階段如果不采取有效措施，防止債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避執(zhí)行，即使贏了官司，到頭來(lái)也只會(huì)得到一紙空文，最終損害當(dāng)事人合法權(quán)益。
為保障生效裁判的順利執(zhí)行、避免勝訴方權(quán)利遭受損失，民事訴訟法規(guī)定了財(cái)產(chǎn)保全制度。這項(xiàng)制度在保證民事訴訟順利進(jìn)行、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、緩解執(zhí)行難、維護(hù)司法權(quán)威方面發(fā)揮著重要作用。財(cái)產(chǎn)保全采取的各種措施，如查封、扣押、凍結(jié)等，固定了義務(wù)人訴后可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，為執(zhí)行提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，義務(wù)人基于財(cái)產(chǎn)保全所帶給其的壓力，很可能自覺(jué)履行裁判確定的給付內(nèi)容，從而減輕執(zhí)行工作的壓力。以保全促和解、以保全促執(zhí)行，是從源頭上緩解執(zhí)行難，確保權(quán)利人的生效判決利益能夠得到兌現(xiàn)的有力措施。但是，因申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的門(mén)檻設(shè)置得過(guò)高、司法實(shí)踐中執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、操作不規(guī)范等引發(fā)的保全難和保全亂問(wèn)題比較突出，使這項(xiàng)法律制度沒(méi)有很好地發(fā)揮出作用，也使有些本來(lái)可以在這個(gè)環(huán)節(jié)得到控制的財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移和隱匿，給訴后執(zhí)行造成了很大困難。財(cái)產(chǎn)保全問(wèn)題因此引起社會(huì)有關(guān)方面的關(guān)注，在過(guò)去幾年的全國(guó)“兩會(huì)"上，均有代表委員對(duì)此提出建議案，強(qiáng)烈要求降低申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的門(mén)檻，解決財(cái)產(chǎn)保全中的有關(guān)問(wèn)題，破解找人難找財(cái)產(chǎn)難的問(wèn)題。2016年，最高人民法院根據(jù)民事訴訟法相關(guān)規(guī)定，在總結(jié)審判執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《關(guān)于人民法院辦理財(cái)產(chǎn)保全案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》）。
《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，根據(jù)全國(guó)法院執(zhí)行指揮中心數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)法院保全案件立案418351件，結(jié)案390288件；2017年全國(guó)法院保全案件立案771488件，結(jié)案751179件。從各地法院反饋的情況來(lái)看，已實(shí)施訴訟保全的裁判案件在執(zhí)行中基本上得到較好的執(zhí)行，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。全國(guó)法院執(zhí)行案件實(shí)際執(zhí)結(jié)率2017年比2016年提高了7.34個(gè)百分點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》的實(shí)施對(duì)于提高實(shí)際執(zhí)結(jié)率功不可沒(méi)，為庭外和解、庭審調(diào)解、及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)利創(chuàng)造條件，縮短甚至簡(jiǎn)化訴訟程序與周期，減少當(dāng)事人的訴訟成本，同時(shí)節(jié)省大量司法資源，有效避免找人難找財(cái)產(chǎn)難的執(zhí)行難問(wèn)題。
二、制度設(shè)計(jì)平衡各方權(quán)益，注重平等保護(hù)
通過(guò)強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)保全措施解決執(zhí)行難的同時(shí)，我們?cè)谥贫?a href="javascript:SLC(283878,0)" class="alink" onmouseover="AJI(283878,0)">《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》以及后續(xù)制定《最高人民法院關(guān)于人民法院立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的意見(jiàn)》的過(guò)程中，特別注重制度設(shè)計(jì)上權(quán)利義務(wù)的平衡，特別注重平等保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)此我們進(jìn)行了長(zhǎng)期的調(diào)研，總結(jié)過(guò)往司法解釋的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探索既要降低保全門(mén)檻又要保障損害賠償?shù)轿坏霓k法。上述司法解釋和規(guī)范性文件是對(duì)以往的相關(guān)法律和司法解釋中相關(guān)具體規(guī)定的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。
首先，有關(guān)法律和司法解釋都規(guī)定了申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)人需要提供擔(dān)保。民事訴訟法第一百條規(guī)定，人民法院采取保全措施，可以責(zé)令申請(qǐng)人提供擔(dān)保，申請(qǐng)人不提供擔(dān)保的，裁定駁回申請(qǐng)。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第五條則對(duì)申請(qǐng)保全人提供擔(dān)保的數(shù)額作出具體規(guī)定，即確定了不超過(guò)請(qǐng)求保全數(shù)額或爭(zhēng)議標(biāo)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的百分之三十的訴訟保全擔(dān)保數(shù)額，切實(shí)降低訴訟保全的門(mén)檻；對(duì)于訴前保全，原則上仍要求提供相當(dāng)于請(qǐng)求保全數(shù)額的擔(dān)保。同時(shí)，為避免擔(dān)保數(shù)額過(guò)低，不足以賠償因保全期間過(guò)長(zhǎng)、市場(chǎng)發(fā)生巨變等增加的可能損失，規(guī)定法院有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人追加擔(dān)保，對(duì)擔(dān)保數(shù)額予以調(diào)整。如果申請(qǐng)保全人和被保全人能夠充分理解和運(yùn)用好這些程序規(guī)則，基本能夠滿(mǎn)足維護(hù)自身合法權(quán)益的法律救濟(jì)需求。
其次，為落實(shí)中央提出的完善依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度的要求，在財(cái)產(chǎn)保全中體現(xiàn)“善治"理念。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》愛(ài)法律，有未來(lái)還從以下幾個(gè)方面對(duì)保全措施的運(yùn)用作出規(guī)范：一是在確保實(shí)現(xiàn)保全目的的情況下，依法保護(hù)債務(wù)人產(chǎn)權(quán)。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第十三條明確，被保全人有多項(xiàng)財(cái)產(chǎn)可供保全的，在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較小的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全，對(duì)廠房、機(jī)器設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全時(shí)，指定被保全人保管的，應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)使用。第二十條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)保全期間，在不損害債權(quán)人合法權(quán)益的情況下，允許債務(wù)人對(duì)被保全財(cái)產(chǎn)自行處分。二是禁止超標(biāo)的保全。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第十五條明確不得超標(biāo)的保全，對(duì)明顯超標(biāo)的的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)以部分保全為原則，對(duì)銀行賬戶(hù)進(jìn)行保全時(shí)應(yīng)當(dāng)明確凍結(jié)數(shù)額。三是合理分配解除保全責(zé)任，解決惡意延期解保問(wèn)題。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第二十三條明確，在仲裁請(qǐng)求被依法駁回等六種情況下，申請(qǐng)保全人應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)解除保全，否則應(yīng)當(dāng)就此承擔(dān)賠償責(zé)任。四是保障權(quán)利救濟(jì)，防止保全違法錯(cuò)誤。《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第二十六條明確，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為保全行為違法提出異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以審查。第二十七條明確，對(duì)被保全財(cái)產(chǎn)主張實(shí)體權(quán)利的案外人，可以最終通過(guò)訴訟進(jìn)行救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，以上規(guī)定是從堅(jiān)守權(quán)利義務(wù)平衡的立法原則，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的立法目的出發(fā)，作出的制度設(shè)計(jì)和安排。
目前，在司法實(shí)踐中，一方面確實(shí)存在當(dāng)事人錯(cuò)誤申請(qǐng)保全、超額申請(qǐng)保全，甚至惡意濫用保全制度的情況；另一方面立法上確實(shí)存在對(duì)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題或者解決條件尚未具備的問(wèn)題未作規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)行法院對(duì)保全申請(qǐng)不能進(jìn)行充分審查、嚴(yán)格審查，致使被保全人遭受經(jīng)濟(jì)損失的情況。您重點(diǎn)提出了這個(gè)問(wèn)題，即一方面，法院在適用法律過(guò)程中，缺少對(duì)“難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"進(jìn)行評(píng)價(jià)；另一方面，對(duì)于保全錯(cuò)誤的情況，缺乏具體損失賠償標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而建議：明確錯(cuò)誤或超額申請(qǐng)保全的具體賠償標(biāo)準(zhǔn)；運(yùn)用社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系完善保全機(jī)制，作為對(duì)“難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"評(píng)價(jià)依據(jù)，對(duì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)較好，或支付能力較強(qiáng)的被申請(qǐng)人不采取保全措施或降低保全置換條件，相反，則應(yīng)及時(shí)依法采取保全措施，重演保全置換。這些意見(jiàn)切中財(cái)產(chǎn)保全制度也均切中財(cái)產(chǎn)保全實(shí)踐中的要害，我們將盡快通過(guò)批復(fù)、指導(dǎo)意見(jiàn)等形式，將您的意見(jiàn)予以貫徹。
三、關(guān)于保全適用前提和審查保全申請(qǐng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
金錢(qián)給付之訴的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)債權(quán)，法院能夠幫助債權(quán)人實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的保障，就是掌握或控制可供強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。為此，各國(guó)法律通常創(chuàng)設(shè)臨時(shí)性救濟(jì)制度，財(cái)產(chǎn)保全制度即為其中之一。該制度適用的前提是基于債權(quán)人由于債務(wù)人的行為或原因而對(duì)其履債能力或履債意愿不信任而提出的申請(qǐng)，并由法院裁定或指令實(shí)施。
（一）關(guān)于保全適用前提的評(píng)價(jià)主體。民事訴訟法第一百條第一款規(guī)定“人民法院對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，可以裁定對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當(dāng)事人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施。"第一百零一條第一款規(guī)定“利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁前向被保全財(cái)產(chǎn)所在地、被申請(qǐng)人住所地或者對(duì)案件有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)采取保全措施。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，裁定駁回申請(qǐng)。"從上述規(guī)定看，對(duì)財(cái)產(chǎn)保全適用前提的評(píng)價(jià)主體限于當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及人民法院。當(dāng)事人、利害關(guān)系人的評(píng)價(jià)是根據(jù)其在與債務(wù)人的民事交往中基于糾紛以及爭(zhēng)議程度的了解而體現(xiàn)在向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)書(shū)中；人民法院的評(píng)價(jià)是根據(jù)案件的審理情況作出的，體現(xiàn)在依職權(quán)作出的保全裁定中。當(dāng)然，上述評(píng)價(jià)是初步的，進(jìn)一步的、全面的和最終的評(píng)價(jià)需要通過(guò)法定救濟(jì)程序、通過(guò)當(dāng)事人、利害關(guān)系人在提出抗辯后，由人民法院最終確認(rèn)。此外，第三人和社會(huì)（信用評(píng)價(jià)體系中的）相關(guān)單位作為評(píng)價(jià)債務(wù)人能否履行判決的主體，民事訴訟法并未作出相關(guān)規(guī)定。從法理和實(shí)踐的角度看，其作為訴訟參與人也似不適格。所需周期較長(zhǎng)，難以有效發(fā)揮訴訟保全的功能。而且一旦出現(xiàn)履行不能風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任也是一個(gè)難以解決的問(wèn)題。當(dāng)然，我們深切地感受到，您所提建議主要是針對(duì)亂查封問(wèn)題，我們將指導(dǎo)各級(jí)法院嚴(yán)格執(zhí)法，善意執(zhí)法，把握好查封條件，用足查封救濟(jì)措施。
（二）關(guān)于保全異議審查的發(fā)起。由于財(cái)產(chǎn)保全具有較強(qiáng)的緊迫性、時(shí)效性，執(zhí)行時(shí)機(jī)可能轉(zhuǎn)瞬即逝，立法上對(duì)財(cái)產(chǎn)保全適用前提的評(píng)價(jià)在未裁定實(shí)施前并不要求做實(shí)質(zhì)性審查，而僅限于采取保全措施所必須的形式要件的審查；對(duì)被保全財(cái)產(chǎn)可能造成違法侵害的（被保全人或者利害關(guān)系人、案外人的）評(píng)價(jià)及其解除保全請(qǐng)求，則置于事后救濟(jì)的審查程序中。在制定《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》司法解釋過(guò)程中，我們也曾充分討論了錯(cuò)誤甚至惡意保全申請(qǐng)可能造成侵害的問(wèn)題，除了前述平衡權(quán)利義務(wù)的考量外，在事后救濟(jì)的程序上也作了具體安排：一是在訴訟中，根據(jù)《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第二十五條規(guī)定，申請(qǐng)保全人、被保全人對(duì)保全裁定或者駁回申請(qǐng)裁定不服的，可以自裁定書(shū)送達(dá)之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次，人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)后十日內(nèi)審查并作出裁定。二是在執(zhí)行實(shí)施保全中，根據(jù)《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第二十六條規(guī)定，申請(qǐng)保全人、被保全人、利害關(guān)系人認(rèn)為保全裁定實(shí)施過(guò)程中的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定提出書(shū)面異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)行異議和復(fù)議的程序?qū)彶樘幚怼Ｈ菍?duì)案外人對(duì)訴訟爭(zhēng)議標(biāo)的以外的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全提出異議的，根據(jù)《財(cái)產(chǎn)保全規(guī)定》第二十七條規(guī)定，按照案外人異議之訴的訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。上述程序救濟(jì)的設(shè)計(jì)有一個(gè)充分認(rèn)識(shí)和靈活適用的過(guò)程，熟練把握和及時(shí)運(yùn)用這些救濟(jì)程序，是維護(hù)權(quán)利免受損失或減少損失的保障。四是根據(jù)民事訴訟法第一百零五條“申請(qǐng)有錯(cuò)誤的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)賠償被申請(qǐng)人因保全所遭受的損失。"通過(guò)侵權(quán)之訴確認(rèn)損害及賠償?shù)慕Y(jié)果。上述規(guī)定表明，現(xiàn)行法律和司法解釋對(duì)保全申請(qǐng)錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)原則上是事后評(píng)價(jià)，救濟(jì)亦為事后救濟(jì)。
（三）關(guān)于保全適用前提的評(píng)價(jià)（審查）標(biāo)準(zhǔn)。民事訴訟法第一百條規(guī)定“對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"是財(cái)產(chǎn)保全的適用前提。對(duì)“當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行"的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，“當(dāng)事人一方的行為"主要指，某方當(dāng)事人出于惡意而轉(zhuǎn)移、變賣(mài)、毀損、揮霍、隱匿處于其占有、管理之下的爭(zhēng)議財(cái)產(chǎn)或與本案有關(guān)的財(cái)產(chǎn)；而所謂“其他原因"是指當(dāng)事人上述行為之外的各種人為的或自然的因素，其中主要指由于客觀上的自然因素（如缺乏必要的條件），使得爭(zhēng)議中的訴訟標(biāo)的物無(wú)法長(zhǎng)期保存而導(dǎo)致腐爛、變質(zhì)、喪失原有品質(zhì)（或功能）等。上述行為和因素在客觀上都存在使日后生效法律文書(shū)難以執(zhí)行可能性。此外，在“其他原因"的人為因素方面，實(shí)踐中經(jīng)常需要采取保全措施的對(duì)象，諸如被保全人的到期債權(quán)、有價(jià)證券交易、保險(xiǎn)投資、基金理財(cái)?shù)蓉?cái)產(chǎn)權(quán)益，因控制或掌握在第三人手中，不及時(shí)采取保全措施而為第三人轉(zhuǎn)移、隱匿、繼續(xù)交易等，也存在債權(quán)人難以取得兌現(xiàn)債權(quán)的可能性。對(duì)于實(shí)踐中如何把握這些標(biāo)準(zhǔn)，一方面需要提高執(zhí)行人員的綜合素養(yǎng)和法律適用能力；另一方面需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)修改完善司法解釋?zhuān)笇?dǎo)案例，加以規(guī)范。我們將加緊在這方面的調(diào)研論證工作，堵塞規(guī)范漏洞。
四、關(guān)于明確錯(cuò)誤保全或超額保全造成損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)
財(cái)產(chǎn)保全制度的立法初衷是保障合法債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但如果不當(dāng)適用，或者濫用財(cái)產(chǎn)保全制度甚至將不僅損害有關(guān)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益，還可能影響正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響司法公信力。您在建議中提出，“進(jìn)一步完善司法解釋或出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確錯(cuò)誤保全或超額申請(qǐng)保全的具體賠償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)過(guò)錯(cuò)應(yīng)體現(xiàn)懲罰性原則"，深刻揭示了錯(cuò)誤保全或超額保全的違法動(dòng)態(tài)，對(duì)人民法院進(jìn)一步完善保全制度具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
民事訴訟法第一百零五條規(guī)定“申請(qǐng)有錯(cuò)誤的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)賠償被申請(qǐng)人因保全所遭受的損失。"現(xiàn)已有司法解釋對(duì)如何確認(rèn)具體賠償標(biāo)準(zhǔn)，特別是懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有進(jìn)一步適用的司法解釋。根據(jù)您的建議，我們意識(shí)到并初步認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)以下問(wèn)題認(rèn)真加以調(diào)研論證：謹(jǐn)防騙子
一是關(guān)于錯(cuò)誤保全內(nèi)涵和外延的界定。錯(cuò)誤保全在民事訴訟法第一百零五條中是指“申請(qǐng)有錯(cuò)誤的"，即申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全有錯(cuò)誤。錯(cuò)誤是指不正確，與客觀事實(shí)不符或者不正確的事物、行為等。錯(cuò)誤保全可理解為不正確或者違法申請(qǐng)保全的行為。超額保全可以理解為超過(guò)訴訟請(qǐng)求標(biāo)的數(shù)額申請(qǐng)的保全，應(yīng)屬于錯(cuò)誤保全的范疇。此外，編造糾紛事實(shí)而申請(qǐng)?zhí)摷俦Ｈ唤橛诰幵炫c確有糾紛兩可之間，而惡意申請(qǐng)保全等情形，是否可為錯(cuò)誤保全的外延所及，要研究論證立法本意。
二是關(guān)于錯(cuò)誤保全責(zé)任的界定。就民事責(zé)任而言，錯(cuò)誤保全既有權(quán)利濫用的損害賠償責(zé)任的特征，也有無(wú)權(quán)利而施加損害于他人的侵權(quán)責(zé)任的特征。此外，就刑事責(zé)任而言，捏造糾紛事實(shí)（提起或不提起訴訟，包括申請(qǐng)仲裁）而申請(qǐng)?zhí)摷俦Ｈ芊駱?gòu)成妨害司法秩序或者嚴(yán)重侵害他人合法權(quán)益的刑事犯罪，追究刑事責(zé)任，需要研究論證。
三是關(guān)于訴訟案由和程序設(shè)計(jì)。由于以上幾種錯(cuò)誤保全的情形因目的不同、結(jié)果不同、損害程度不同、侵害主體不同，是否需要分別確立訴訟案由、區(qū)別審判程序，也需要由不同的審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)部門(mén)分別調(diào)研論證。
四是關(guān)于損害賠償標(biāo)準(zhǔn)確定。賠償標(biāo)準(zhǔn)由民事責(zé)任決定，而民事責(zé)任的歸責(zé)原則又決定錯(cuò)誤保全在不同的情形下是否承擔(dān)民事責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的大小，以及能否適用懲罰性賠償責(zé)任。就客觀因素而言，如超額保全，申請(qǐng)保全“超額"多少構(gòu)成濫用權(quán)利或者侵權(quán)，這在實(shí)踐中的量和度難以把握，特別是在被保全財(cái)產(chǎn)是否可分割保全見(jiàn)仁見(jiàn)智難以判斷的情況下，不好確定是否“超額"的標(biāo)準(zhǔn)；就主觀而言，如判決后申請(qǐng)執(zhí)行前，債權(quán)人只申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)，而不申請(qǐng)執(zhí)行處分保全財(cái)產(chǎn)，債務(wù)人亦不主動(dòng)履行債務(wù)，因長(zhǎng)期保全造成保全標(biāo)的物的損害，對(duì)債權(quán)人的行為在主觀上如何判斷，是故意、過(guò)失還是無(wú)過(guò)錯(cuò)，適用損害賠償?shù)臍w責(zé)原則還是侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則，是否要進(jìn)行賠償，賠償直接損失，還是包括賠償間接損失，能否處以懲罰性賠償？實(shí)踐中的情形更加復(fù)雜多變，還應(yīng)區(qū)分情況深入探討。
五、關(guān)于運(yùn)用社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系完善保全機(jī)制的建議
社會(huì)信用評(píng)價(jià)是法治社會(huì)的一個(gè)文明標(biāo)志。通過(guò)建設(shè)誠(chéng)信法治社會(huì)體制機(jī)制，不僅使“難以執(zhí)行"的預(yù)判和評(píng)價(jià)有了依據(jù)，而且執(zhí)行難問(wèn)題也將得到根本性的解決。您建議：“參照銀行信用貸款管理模式，在辦理財(cái)產(chǎn)保全案件中，引入社會(huì)日益完善的信用評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)是否存在使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的情形的評(píng)價(jià)依據(jù)，對(duì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)較好或支付能力較強(qiáng)的被申請(qǐng)人不采取保全措施或降低保全置換條件；相反，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法采取保全措施，從嚴(yán)保全置換。"您提出的這個(gè)建議非常具有前瞻性，將作為我們長(zhǎng)期努力和研究的方向。
2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)失信被執(zhí)行人規(guī)定了11類(lèi)37大項(xiàng)共計(jì)147項(xiàng)具體聯(lián)合懲戒措施，最高人民法院陸續(xù)與59個(gè)部門(mén)和企業(yè)合作，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)44項(xiàng)對(duì)失信被執(zhí)行人的具體聯(lián)合信用懲戒內(nèi)容。正在全社會(huì)構(gòu)建一處失信、處處受限的信用監(jiān)督、警示和懲戒工作體制機(jī)制，加快推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制的建設(shè)。按照中央的部署，這個(gè)體制機(jī)制預(yù)計(jì)在2020年初見(jiàn)成效。與此同時(shí)，隨著社會(huì)誠(chéng)信體制機(jī)制的建立與完善，最高人民法院執(zhí)行查控系統(tǒng)也在不斷完善中，并加強(qiáng)與相關(guān)信用等級(jí)評(píng)價(jià)部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)合作。這些努力將使評(píng)價(jià)被執(zhí)行人是否具有履行債務(wù)的能力，是否屬于負(fù)債后“難以執(zhí)行"的情況，逐步從債務(wù)人社會(huì)綜合信用等級(jí)評(píng)價(jià)以及對(duì)其財(cái)產(chǎn)狀況的掌握中找到依據(jù)并作出判斷。
毋庸諱言，當(dāng)前我們的社會(huì)誠(chéng)信狀況不容樂(lè)觀，很多債務(wù)人不守誠(chéng)信，甘為道德淪喪欺世寡義的無(wú)賴(lài)之徒，社會(huì)失信的情形惡性循環(huán)，如瘟疫肆虐交叉感染，失信者不以為恥反以為榮，不僅利用各種手段騙得利益，而且避債逃債的手段也無(wú)所不用其極。截至2018年5月，最高人民法院通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)累計(jì)發(fā)布失信數(shù)據(jù)1092萬(wàn)次；近三年對(duì)拒執(zhí)罪被告人共判處刑罰8687人；當(dāng)前涉金錢(qián)給付的案件訴訟終結(jié)后自覺(jué)履行的很少，幾近全部申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。近年來(lái)多發(fā)的非法集資案、網(wǎng)上P2P投資案最為典型，債務(wù)人在案發(fā)前似乎均被標(biāo)有良好的信譽(yù)記錄或者隱約官方宣傳的影子。大量類(lèi)案的發(fā)生使人們?nèi)狈?jīng)濟(jì)生活的安全感，缺乏交易誠(chéng)信的認(rèn)同感，需要法律救助的提前介入越來(lái)越強(qiáng)烈，因此，對(duì)當(dāng)事人誠(chéng)信狀況的評(píng)價(jià)，雖應(yīng)逐步作為立法、司法的考量標(biāo)準(zhǔn)，但也要面對(duì)債務(wù)人大面積失信的殘酷社會(huì)現(xiàn)實(shí)。
目前，社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系的建設(shè)尚未明確統(tǒng)一的規(guī)劃或者統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。體現(xiàn)公民、法人、組織財(cái)產(chǎn)狀況最具典型意義的不動(dòng)產(chǎn)登記才剛剛開(kāi)始；信用評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，而現(xiàn)實(shí)中信用評(píng)價(jià)尚限于個(gè)案或個(gè)別方面。社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系的建設(shè)非人民法院一家之功，亦非一朝一夕可以建立。因此，目前引入信用評(píng)價(jià)體系的條件尚未成就。我們感到現(xiàn)在的主要問(wèn)題和困難有以下幾個(gè)方面：一是僅就央行的征信系統(tǒng)而言，主要收錄企業(yè)和個(gè)人的貸款、擔(dān)保等信貸信息，而對(duì)于沒(méi)有過(guò)信貸記錄的人群，則很難進(jìn)行評(píng)價(jià)，覆蓋面不夠。二是就金融市場(chǎng)上的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)而言，其性質(zhì)屬于中介機(jī)構(gòu)，在權(quán)威性和覆蓋個(gè)人群體方面亦有不足。此外，是否還有其他方面的信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能，我們沒(méi)有調(diào)研尚不掌握。三是從可靠性考慮，被保全人之前的誠(chéng)信評(píng)價(jià)高低，并不等同于個(gè)案的絕對(duì)償債能力。其實(shí)，銀行對(duì)征信記錄優(yōu)良的主體發(fā)放貸款亦會(huì)產(chǎn)生不良貸款。四是從保全的目標(biāo)和公平角度考慮，保全是法律規(guī)定的一種臨時(shí)救濟(jì)程序，并非真正處置債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，如果有選擇性地實(shí)施保全，無(wú)法體現(xiàn)平等保護(hù)的原則，可能有失公允。特別是，根據(jù)尚不可靠的信譽(yù)等級(jí)評(píng)價(jià)一旦作出誤判，不僅法官要受到誤判追究，債權(quán)人的權(quán)利也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，就目前而言，引入信譽(yù)評(píng)價(jià)體系作為對(duì)是否存在使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的情形的評(píng)價(jià)依據(jù)，還有很長(zhǎng)的路要走，還要做大量的工作。
您提出的建議對(duì)人民法院執(zhí)行工作具有重要的指導(dǎo)意義，我們將繼續(xù)就您建議的事項(xiàng)做深入細(xì)致的調(diào)查研究，盡快轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)執(zhí)行工作的成果。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2018年8月27日