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最高人民法院對十三屆全國人大一次會議第5054號建議的答復(fù)
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十三屆全國人大一次會議第5054號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于完善財產(chǎn)保全有關(guān)機(jī)制的建議收悉,，現(xiàn)答復(fù)如下：
您高度關(guān)注民事訴訟中的財產(chǎn)保全工作，指出了該項工作中還存在的一些具體問題,，并給出了相關(guān)意見建議,，具有很強(qiáng)的針對性、指導(dǎo)性和啟發(fā)性,，對于人民法院完善訴訟保全措施,、加強(qiáng)和改善執(zhí)行工作很有裨益。
一,、財產(chǎn)保全與解決執(zhí)行難的關(guān)系
長期以來,，執(zhí)行難作為困擾法院和社會的一大“頑疾"，嚴(yán)重影響了人民群眾對公平正義的期待感和獲得感,。執(zhí)行難的成因有很多,，其中重要之一在于找不到可供執(zhí)行的財產(chǎn)。這固然與債務(wù)人失信,、惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等諸多社會因素有關(guān),，但亦與法院查控財產(chǎn)的職能在訴訟階段未能充分發(fā)揮作用有關(guān),。大量案件在訴訟（包括申請仲裁）前或者訴訟過程中是有財產(chǎn)可供執(zhí)行的,，但在案件訴訟期間，債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn),、逃避訴訟執(zhí)行的情況較為普遍,。如果在掌握財產(chǎn)線索時沒能采取有效措施，一旦債務(wù)人暗中將財產(chǎn)成功轉(zhuǎn)移,，再去查找債務(wù)人可供執(zhí)行的財產(chǎn)就非常困難,。特別是對于一些審理周期長、涉案金額大的案件,，如果不及時采取財產(chǎn)保全措施,，債務(wù)人很可能采取拖延時間，偷偷轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或者用增加債務(wù)等手段逃避將來的執(zhí)行責(zé)任,。訴訟階段如果不采取有效措施,，防止債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避執(zhí)行,，即使贏了官司,，到頭來也只會得到一紙空文,，最終損害當(dāng)事人合法權(quán)益。
為保障生效裁判的順利執(zhí)行,、避免勝訴方權(quán)利遭受損失,，民事訴訟法規(guī)定了財產(chǎn)保全制度。這項制度在保證民事訴訟順利進(jìn)行,、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,、緩解執(zhí)行難、維護(hù)司法權(quán)威方面發(fā)揮著重要作用,。財產(chǎn)保全采取的各種措施,，如查封,、扣押,、凍結(jié)等，固定了義務(wù)人訴后可供執(zhí)行的財產(chǎn),，為執(zhí)行提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ),。同時，義務(wù)人基于財產(chǎn)保全所帶給其的壓力,，很可能自覺履行裁判確定的給付內(nèi)容,，從而減輕執(zhí)行工作的壓力。以保全促和解,、以保全促執(zhí)行,，是從源頭上緩解執(zhí)行難，確保權(quán)利人的生效判決利益能夠得到兌現(xiàn)的有力措施,。但是,，因申請財產(chǎn)保全的門檻設(shè)置得過高、司法實(shí)踐中執(zhí)法尺度不統(tǒng)一,、操作不規(guī)范等引發(fā)的保全難和保全亂問題比較突出,，使這項法律制度沒有很好地發(fā)揮出作用，也使有些本來可以在這個環(huán)節(jié)得到控制的財產(chǎn)被轉(zhuǎn)移和隱匿,，給訴后執(zhí)行造成了很大困難,。財產(chǎn)保全問題因此引起社會有關(guān)方面的關(guān)注，在過去幾年的全國“兩會"上,，均有代表委員對此提出建議案,，強(qiáng)烈要求降低申請財產(chǎn)保全的門檻，解決財產(chǎn)保全中的有關(guān)問題,，破解找人難找財產(chǎn)難的問題,。2016年，最高人民法院根據(jù)民事訴訟法相關(guān)規(guī)定,，在總結(jié)審判執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《財產(chǎn)保全規(guī)定》）,。
《財產(chǎn)保全規(guī)定》實(shí)施以來,，根據(jù)全國法院執(zhí)行指揮中心數(shù)據(jù)顯示，2016年全國法院保全案件立案418351件,，結(jié)案390288件,；2017年全國法院保全案件立案771488件，結(jié)案751179件,。從各地法院反饋的情況來看,，已實(shí)施訴訟保全的裁判案件在執(zhí)行中基本上得到較好的執(zhí)行，產(chǎn)生了良好的社會效果,。全國法院執(zhí)行案件實(shí)際執(zhí)結(jié)率2017年比2016年提高了7.34個百分點(diǎn),。應(yīng)當(dāng)說，《財產(chǎn)保全規(guī)定》的實(shí)施對于提高實(shí)際執(zhí)結(jié)率功不可沒,，為庭外和解,、庭審調(diào)解、及時實(shí)現(xiàn)權(quán)利創(chuàng)造條件,，縮短甚至簡化訴訟程序與周期,，減少當(dāng)事人的訴訟成本，同時節(jié)省大量司法資源,，有效避免找人難找財產(chǎn)難的執(zhí)行難問題,。
二、制度設(shè)計平衡各方權(quán)益,，注重平等保護(hù)
通過強(qiáng)化財產(chǎn)保全措施解決執(zhí)行難的同時,，我們在制定《財產(chǎn)保全規(guī)定》以及后續(xù)制定《最高人民法院關(guān)于人民法院立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的意見》的過程中,，特別注重制度設(shè)計上權(quán)利義務(wù)的平衡,，特別注重平等保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，對此我們進(jìn)行了長期的調(diào)研,，總結(jié)過往司法解釋的經(jīng)驗和教訓(xùn),，探索既要降低保全門檻又要保障損害賠償?shù)轿坏霓k法。上述司法解釋和規(guī)范性文件是對以往的相關(guān)法律和司法解釋中相關(guān)具體規(guī)定的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善,。
首先,，有關(guān)法律和司法解釋都規(guī)定了申請財產(chǎn)保全的申請人需要提供擔(dān)保。民事訴訟法第一百條規(guī)定,，人民法院采取保全措施,，可以責(zé)令申請人提供擔(dān)保，申請人不提供擔(dān)保的,，裁定駁回申請,。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第五條則對申請保全人提供擔(dān)保的數(shù)額作出具體規(guī)定，即確定了不超過請求保全數(shù)額或爭議標(biāo)的財產(chǎn)價值的百分之三十的訴訟保全擔(dān)保數(shù)額，切實(shí)降低訴訟保全的門檻,；對于訴前保全,，原則上仍要求提供相當(dāng)于請求保全數(shù)額的擔(dān)保。同時,，為避免擔(dān)保數(shù)額過低,，不足以賠償因保全期間過長、市場發(fā)生巨變等增加的可能損失,，規(guī)定法院有權(quán)責(zé)令當(dāng)事人追加擔(dān)保,，對擔(dān)保數(shù)額予以調(diào)整。如果申請保全人和被保全人能夠充分理解和運(yùn)用好這些程序規(guī)則,，基本能夠滿足維護(hù)自身合法權(quán)益的法律救濟(jì)需求,。
其次，為落實(shí)中央提出的完善依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度的要求,，在財產(chǎn)保全中體現(xiàn)“善治"理念,。《財產(chǎn)保全規(guī)定》愛法律，有未來還從以下幾個方面對保全措施的運(yùn)用作出規(guī)范：一是在確保實(shí)現(xiàn)保全目的的情況下,，依法保護(hù)債務(wù)人產(chǎn)權(quán),。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第十三條明確,，被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的,，在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全,，對廠房,、機(jī)器設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行保全時，指定被保全人保管的,，應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)使用,。第二十條規(guī)定，財產(chǎn)保全期間,，在不損害債權(quán)人合法權(quán)益的情況下,，允許債務(wù)人對被保全財產(chǎn)自行處分。二是禁止超標(biāo)的保全,。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第十五條明確不得超標(biāo)的保全,，對明顯超標(biāo)的的土地、房屋等不動產(chǎn)以部分保全為原則,，對銀行賬戶進(jìn)行保全時應(yīng)當(dāng)明確凍結(jié)數(shù)額,。三是合理分配解除保全責(zé)任，解決惡意延期解保問題,。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十三條明確,，在仲裁請求被依法駁回等六種情況下，申請保全人應(yīng)當(dāng)及時申請解除保全,，否則應(yīng)當(dāng)就此承擔(dān)賠償責(zé)任,。四是保障權(quán)利救濟(jì),，防止保全違法錯誤。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十六條明確,，當(dāng)事人,、利害關(guān)系人認(rèn)為保全行為違法提出異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以審查,。第二十七條明確,，對被保全財產(chǎn)主張實(shí)體權(quán)利的案外人，可以最終通過訴訟進(jìn)行救濟(jì),。應(yīng)當(dāng)說,，以上規(guī)定是從堅守權(quán)利義務(wù)平衡的立法原則，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的立法目的出發(fā),，作出的制度設(shè)計和安排,。
目前，在司法實(shí)踐中,，一方面確實(shí)存在當(dāng)事人錯誤申請保全,、超額申請保全，甚至惡意濫用保全制度的情況,；另一方面立法上確實(shí)存在對爭議較大的問題或者解決條件尚未具備的問題未作規(guī)范,，導(dǎo)致執(zhí)行法院對保全申請不能進(jìn)行充分審查、嚴(yán)格審查,，致使被保全人遭受經(jīng)濟(jì)損失的情況,。您重點(diǎn)提出了這個問題，即一方面,，法院在適用法律過程中,，缺少對“難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"進(jìn)行評價；另一方面,，對于保全錯誤的情況,，缺乏具體損失賠償標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而建議：明確錯誤或超額申請保全的具體賠償標(biāo)準(zhǔn),；運(yùn)用社會信用評價體系完善保全機(jī)制,，作為對“難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"評價依據(jù)，對誠信評價較好,，或支付能力較強(qiáng)的被申請人不采取保全措施或降低保全置換條件,，相反，則應(yīng)及時依法采取保全措施,，重演保全置換,。這些意見切中財產(chǎn)保全制度也均切中財產(chǎn)保全實(shí)踐中的要害，我們將盡快通過批復(fù)、指導(dǎo)意見等形式,，將您的意見予以貫徹,。
三、關(guān)于保全適用前提和審查保全申請的評價標(biāo)準(zhǔn)問題
金錢給付之訴的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)債權(quán),，法院能夠幫助債權(quán)人實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的保障,，就是掌握或控制可供強(qiáng)制執(zhí)行的財產(chǎn)。為此,，各國法律通常創(chuàng)設(shè)臨時性救濟(jì)制度,，財產(chǎn)保全制度即為其中之一。該制度適用的前提是基于債權(quán)人由于債務(wù)人的行為或原因而對其履債能力或履債意愿不信任而提出的申請,，并由法院裁定或指令實(shí)施,。
（一）關(guān)于保全適用前提的評價主體,。民事訴訟法第一百條第一款規(guī)定“人民法院對于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因,，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對方當(dāng)事人的申請,，可以裁定對其財產(chǎn)進(jìn)行保全,、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當(dāng)事人沒有提出申請的,，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施,。"第一百零一條第一款規(guī)定“利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的,，可以在提起訴訟或者申請仲裁前向被保全財產(chǎn)所在地,、被申請人住所地或者對案件有管轄權(quán)的人民法院申請采取保全措施,。申請人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保,，不提供擔(dān)保的，裁定駁回申請,。"從上述規(guī)定看,，對財產(chǎn)保全適用前提的評價主體限于當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及人民法院,。當(dāng)事人,、利害關(guān)系人的評價是根據(jù)其在與債務(wù)人的民事交往中基于糾紛以及爭議程度的了解而體現(xiàn)在向法院申請財產(chǎn)保全的申請書中；人民法院的評價是根據(jù)案件的審理情況作出的,，體現(xiàn)在依職權(quán)作出的保全裁定中,。當(dāng)然，上述評價是初步的,，進(jìn)一步的,、全面的和最終的評價需要通過法定救濟(jì)程序、通過當(dāng)事人、利害關(guān)系人在提出抗辯后,，由人民法院最終確認(rèn),。此外，第三人和社會（信用評價體系中的）相關(guān)單位作為評價債務(wù)人能否履行判決的主體,，民事訴訟法并未作出相關(guān)規(guī)定,。從法理和實(shí)踐的角度看，其作為訴訟參與人也似不適格,。所需周期較長,，難以有效發(fā)揮訴訟保全的功能。而且一旦出現(xiàn)履行不能風(fēng)險,，誰承擔(dān)責(zé)任也是一個難以解決的問題,。當(dāng)然，我們深切地感受到,，您所提建議主要是針對亂查封問題,，我們將指導(dǎo)各級法院嚴(yán)格執(zhí)法，善意執(zhí)法,，把握好查封條件,，用足查封救濟(jì)措施。
?。ǘ╆P(guān)于保全異議審查的發(fā)起,。由于財產(chǎn)保全具有較強(qiáng)的緊迫性、時效性,，執(zhí)行時機(jī)可能轉(zhuǎn)瞬即逝,，立法上對財產(chǎn)保全適用前提的評價在未裁定實(shí)施前并不要求做實(shí)質(zhì)性審查，而僅限于采取保全措施所必須的形式要件的審查,；對被保全財產(chǎn)可能造成違法侵害的（被保全人或者利害關(guān)系人,、案外人的）評價及其解除保全請求，則置于事后救濟(jì)的審查程序中,。在制定《財產(chǎn)保全規(guī)定》司法解釋過程中,，我們也曾充分討論了錯誤甚至惡意保全申請可能造成侵害的問題，除了前述平衡權(quán)利義務(wù)的考量外,，在事后救濟(jì)的程序上也作了具體安排：一是在訴訟中,，根據(jù)《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十五條規(guī)定，申請保全人,、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的,，可以自裁定書送達(dá)之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請復(fù)議一次，人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請后十日內(nèi)審查并作出裁定,。二是在執(zhí)行實(shí)施保全中,，根據(jù)《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十六條規(guī)定,，申請保全人、被保全人,、利害關(guān)系人認(rèn)為保全裁定實(shí)施過程中的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定提出書面異議的,，人民法院應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)行異議和復(fù)議的程序?qū)彶樘幚怼Ｈ菍Π竿馊藢υV訟爭議標(biāo)的以外的財產(chǎn)進(jìn)行保全提出異議的,，根據(jù)《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十七條規(guī)定,，按照案外人異議之訴的訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。上述程序救濟(jì)的設(shè)計有一個充分認(rèn)識和靈活適用的過程,，熟練把握和及時運(yùn)用這些救濟(jì)程序,，是維護(hù)權(quán)利免受損失或減少損失的保障。四是根據(jù)民事訴訟法第一百零五條“申請有錯誤的,，申請人應(yīng)當(dāng)賠償被申請人因保全所遭受的損失,。"通過侵權(quán)之訴確認(rèn)損害及賠償?shù)慕Y(jié)果。上述規(guī)定表明,，現(xiàn)行法律和司法解釋對保全申請錯誤的評價原則上是事后評價,，救濟(jì)亦為事后救濟(jì)。
?。ㄈ╆P(guān)于保全適用前提的評價（審查）標(biāo)準(zhǔn),。民事訴訟法第一百條規(guī)定“對于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害"是財產(chǎn)保全的適用前提,。對“當(dāng)事人一方的行為或者其他原因,，使判決難以執(zhí)行"的評價標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為,，“當(dāng)事人一方的行為"主要指,，某方當(dāng)事人出于惡意而轉(zhuǎn)移、變賣,、毀損,、揮霍、隱匿處于其占有,、管理之下的爭議財產(chǎn)或與本案有關(guān)的財產(chǎn),；而所謂“其他原因"是指當(dāng)事人上述行為之外的各種人為的或自然的因素，其中主要指由于客觀上的自然因素（如缺乏必要的條件）,，使得爭議中的訴訟標(biāo)的物無法長期保存而導(dǎo)致腐爛、變質(zhì),、喪失原有品質(zhì)（或功能）等,。上述行為和因素在客觀上都存在使日后生效法律文書難以執(zhí)行可能性。此外,，在“其他原因"的人為因素方面,，實(shí)踐中經(jīng)常需要采取保全措施的對象,，諸如被保全人的到期債權(quán)、有價證券交易,、保險投資,、基金理財?shù)蓉敭a(chǎn)權(quán)益，因控制或掌握在第三人手中,，不及時采取保全措施而為第三人轉(zhuǎn)移,、隱匿、繼續(xù)交易等,，也存在債權(quán)人難以取得兌現(xiàn)債權(quán)的可能性,。對于實(shí)踐中如何把握這些標(biāo)準(zhǔn)，一方面需要提高執(zhí)行人員的綜合素養(yǎng)和法律適用能力,；另一方面需要不斷總結(jié)經(jīng)驗,，通過修改完善司法解釋，指導(dǎo)案例,，加以規(guī)范,。我們將加緊在這方面的調(diào)研論證工作，堵塞規(guī)范漏洞,。
四,、關(guān)于明確錯誤保全或超額保全造成損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)
財產(chǎn)保全制度的立法初衷是保障合法債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但如果不當(dāng)適用,，或者濫用財產(chǎn)保全制度甚至將不僅損害有關(guān)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益,，還可能影響正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，影響司法公信力,。您在建議中提出,，“進(jìn)一步完善司法解釋或出臺指導(dǎo)意見，明確錯誤保全或超額申請保全的具體賠償標(biāo)準(zhǔn),，對過錯應(yīng)體現(xiàn)懲罰性原則",，深刻揭示了錯誤保全或超額保全的違法動態(tài)，對人民法院進(jìn)一步完善保全制度具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義,。
民事訴訟法第一百零五條規(guī)定“申請有錯誤的,，申請人應(yīng)當(dāng)賠償被申請人因保全所遭受的損失。"現(xiàn)已有司法解釋對如何確認(rèn)具體賠償標(biāo)準(zhǔn),，特別是懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),，沒有進(jìn)一步適用的司法解釋。根據(jù)您的建議,，我們意識到并初步認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對以下問題認(rèn)真加以調(diào)研論證：謹(jǐn)防騙子
一是關(guān)于錯誤保全內(nèi)涵和外延的界定,。錯誤保全在民事訴訟法第一百零五條中是指“申請有錯誤的"，即申請財產(chǎn)保全有錯誤,。錯誤是指不正確,，與客觀事實(shí)不符或者不正確的事物,、行為等。錯誤保全可理解為不正確或者違法申請保全的行為,。超額保全可以理解為超過訴訟請求標(biāo)的數(shù)額申請的保全,，應(yīng)屬于錯誤保全的范疇。此外,，編造糾紛事實(shí)而申請?zhí)摷俦Ｈ?；介于編造與確有糾紛兩可之間，而惡意申請保全等情形,，是否可為錯誤保全的外延所及,，要研究論證立法本意。
二是關(guān)于錯誤保全責(zé)任的界定,。就民事責(zé)任而言,，錯誤保全既有權(quán)利濫用的損害賠償責(zé)任的特征，也有無權(quán)利而施加損害于他人的侵權(quán)責(zé)任的特征,。此外,，就刑事責(zé)任而言，捏造糾紛事實(shí)（提起或不提起訴訟,，包括申請仲裁）而申請?zhí)摷俦Ｈ?，能否?gòu)成妨害司法秩序或者嚴(yán)重侵害他人合法權(quán)益的刑事犯罪，追究刑事責(zé)任,，需要研究論證,。
三是關(guān)于訴訟案由和程序設(shè)計。由于以上幾種錯誤保全的情形因目的不同,、結(jié)果不同,、損害程度不同、侵害主體不同,，是否需要分別確立訴訟案由,、區(qū)別審判程序，也需要由不同的審判,、執(zhí)行業(yè)務(wù)部門分別調(diào)研論證,。
四是關(guān)于損害賠償標(biāo)準(zhǔn)確定。賠償標(biāo)準(zhǔn)由民事責(zé)任決定,，而民事責(zé)任的歸責(zé)原則又決定錯誤保全在不同的情形下是否承擔(dān)民事責(zé)任,，承擔(dān)責(zé)任的大小，以及能否適用懲罰性賠償責(zé)任,。就客觀因素而言,，如超額保全，申請保全“超額"多少構(gòu)成濫用權(quán)利或者侵權(quán),，這在實(shí)踐中的量和度難以把握,，特別是在被保全財產(chǎn)是否可分割保全見仁見智難以判斷的情況下，不好確定是否“超額"的標(biāo)準(zhǔn),；就主觀而言,，如判決后申請執(zhí)行前，債權(quán)人只申請保全財產(chǎn),，而不申請執(zhí)行處分保全財產(chǎn),，債務(wù)人亦不主動履行債務(wù)，因長期保全造成保全標(biāo)的物的損害,，對債權(quán)人的行為在主觀上如何判斷,，是故意、過失還是無過錯,，適用損害賠償?shù)臍w責(zé)原則還是侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則,，是否要進(jìn)行賠償，賠償直接損失,，還是包括賠償間接損失,，能否處以懲罰性賠償？實(shí)踐中的情形更加復(fù)雜多變,，還應(yīng)區(qū)分情況深入探討,。
五、關(guān)于運(yùn)用社會信用評價體系完善保全機(jī)制的建議
社會信用評價是法治社會的一個文明標(biāo)志,。通過建設(shè)誠信法治社會體制機(jī)制,，不僅使“難以執(zhí)行"的預(yù)判和評價有了依據(jù)，而且執(zhí)行難問題也將得到根本性的解決,。您建議：“參照銀行信用貸款管理模式,，在辦理財產(chǎn)保全案件中，引入社會日益完善的信用評價體系,，作為對是否存在使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的情形的評價依據(jù),，對誠信評價較好或支付能力較強(qiáng)的被申請人不采取保全措施或降低保全置換條件；相反,，則應(yīng)當(dāng)及時依法采取保全措施,，從嚴(yán)保全置換。"您提出的這個建議非常具有前瞻性,，將作為我們長期努力和研究的方向,。
2016年9月，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督,、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，對失信被執(zhí)行人規(guī)定了11類37大項共計147項具體聯(lián)合懲戒措施,，最高人民法院陸續(xù)與59個部門和企業(yè)合作,，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)44項對失信被執(zhí)行人的具體聯(lián)合信用懲戒內(nèi)容,。正在全社會構(gòu)建一處失信、處處受限的信用監(jiān)督,、警示和懲戒工作體制機(jī)制,，加快推進(jìn)跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制的建設(shè)。按照中央的部署,，這個體制機(jī)制預(yù)計在2020年初見成效,。與此同時，隨著社會誠信體制機(jī)制的建立與完善,，最高人民法院執(zhí)行查控系統(tǒng)也在不斷完善中,，并加強(qiáng)與相關(guān)信用等級評價部門的聯(lián)網(wǎng)合作。這些努力將使評價被執(zhí)行人是否具有履行債務(wù)的能力,，是否屬于負(fù)債后“難以執(zhí)行"的情況,，逐步從債務(wù)人社會綜合信用等級評價以及對其財產(chǎn)狀況的掌握中找到依據(jù)并作出判斷。
毋庸諱言,，當(dāng)前我們的社會誠信狀況不容樂觀,，很多債務(wù)人不守誠信，甘為道德淪喪欺世寡義的無賴之徒,，社會失信的情形惡性循環(huán),，如瘟疫肆虐交叉感染，失信者不以為恥反以為榮,，不僅利用各種手段騙得利益,，而且避債逃債的手段也無所不用其極。截至2018年5月,，最高人民法院通過互聯(lián)網(wǎng)累計發(fā)布失信數(shù)據(jù)1092萬次,；近三年對拒執(zhí)罪被告人共判處刑罰8687人；當(dāng)前涉金錢給付的案件訴訟終結(jié)后自覺履行的很少,，幾近全部申請強(qiáng)制執(zhí)行,。近年來多發(fā)的非法集資案、網(wǎng)上P2P投資案最為典型,，債務(wù)人在案發(fā)前似乎均被標(biāo)有良好的信譽(yù)記錄或者隱約官方宣傳的影子,。大量類案的發(fā)生使人們?nèi)狈?jīng)濟(jì)生活的安全感，缺乏交易誠信的認(rèn)同感,，需要法律救助的提前介入越來越強(qiáng)烈,，因此，對當(dāng)事人誠信狀況的評價,，雖應(yīng)逐步作為立法,、司法的考量標(biāo)準(zhǔn)，但也要面對債務(wù)人大面積失信的殘酷社會現(xiàn)實(shí)。
目前,，社會信用評價體系的建設(shè)尚未明確統(tǒng)一的規(guī)劃或者統(tǒng)一的頂層設(shè)計,。體現(xiàn)公民、法人,、組織財產(chǎn)狀況最具典型意義的不動產(chǎn)登記才剛剛開始,；信用評價應(yīng)當(dāng)涵蓋社會生活的各個方面,，而現(xiàn)實(shí)中信用評價尚限于個案或個別方面,。社會信用評價體系的建設(shè)非人民法院一家之功，亦非一朝一夕可以建立,。因此,，目前引入信用評價體系的條件尚未成就。我們感到現(xiàn)在的主要問題和困難有以下幾個方面：一是僅就央行的征信系統(tǒng)而言,，主要收錄企業(yè)和個人的貸款,、擔(dān)保等信貸信息，而對于沒有過信貸記錄的人群,，則很難進(jìn)行評價,，覆蓋面不夠。二是就金融市場上的信用評級機(jī)構(gòu)而言,，其性質(zhì)屬于中介機(jī)構(gòu),，在權(quán)威性和覆蓋個人群體方面亦有不足。此外,，是否還有其他方面的信用評價機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能,，我們沒有調(diào)研尚不掌握。三是從可靠性考慮,，被保全人之前的誠信評價高低,，并不等同于個案的絕對償債能力。其實(shí),，銀行對征信記錄優(yōu)良的主體發(fā)放貸款亦會產(chǎn)生不良貸款,。四是從保全的目標(biāo)和公平角度考慮，保全是法律規(guī)定的一種臨時救濟(jì)程序,，并非真正處置債權(quán)人的財產(chǎn),，如果有選擇性地實(shí)施保全，無法體現(xiàn)平等保護(hù)的原則,，可能有失公允,。特別是，根據(jù)尚不可靠的信譽(yù)等級評價一旦作出誤判,，不僅法官要受到誤判追究,，債權(quán)人的權(quán)利也無法實(shí)現(xiàn)。因此，就目前而言,，引入信譽(yù)評價體系作為對是否存在使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的情形的評價依據(jù),，還有很長的路要走，還要做大量的工作,。
您提出的建議對人民法院執(zhí)行工作具有重要的指導(dǎo)意義,，我們將繼續(xù)就您建議的事項做深入細(xì)致的調(diào)查研究，盡快轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)執(zhí)行工作的成果,。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持,。
2018年8月27日