最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8672號建議的答復

時間: 2021-07-06

您提出的關于加快制定矛盾糾紛多元化解機制促進法的建議收悉。現(xiàn)答復如下：

　　感謝您關注多元化糾紛解決機制改革，并在分析加快推進矛盾糾紛多元化解機制立法的必要性基礎上，經(jīng)過深入調(diào)研，提出了具體、可操作的立法方案。從立法層面推進多元化糾紛解決機制改革，對于緩解目前法院面臨的“案多人少"困境，讓有限的司法資源得到最有效的利用，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的平衡，都具有重要意義。

　　一、發(fā)展多元化糾紛解決機制的重要意義

　　（一）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

　　黨的十八屆三中全會提出，“要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"。十八屆四中全會進一步提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家"的依法治國總目標，要求“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制"。這是中國多元化糾紛解決機制改革的一座里程碑。2015年10月13日中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，并于同年12月6日由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)（中辦發(fā)〔2015〕60號）。該《意見》是深化多元化糾紛解決機制改革的總體部署，明確了各部門職責，整合了各方資源，形成齊抓共管、協(xié)同治理的多元化糾紛解決格局，是改革國家治理模式的具體體現(xiàn)，標志著矛盾糾紛多元化解機制建設進入一個系統(tǒng)推進的新階段，也標志著多元化糾紛解決機制成為實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會治理水平的重大改革舉措。

　　（二）經(jīng)濟新常態(tài)社會轉(zhuǎn)型期化解矛盾的需要

　　當前，我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，國家發(fā)展處于社會轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期，各種社會矛盾糾紛頻發(fā)、易發(fā)，且糾紛的主體、性質(zhì)、形式、過程及社會影響都呈現(xiàn)多元化的特征和趨勢。一些重大案件、新類型矛盾糾紛及案件的化解處理方式、裁判標準和審判結(jié)果將直接為社會提供導向、為市場建立規(guī)則、為法治樹立標桿，影響十分重大。涉及民生保障的勞動爭議案件，牽涉多個部門的道路交通事故糾紛，對立情緒嚴重的醫(yī)患矛盾，紛繁復雜的拆遷補償爭議，涉及群體利益的環(huán)境、消費、物業(yè)等糾紛，既有的法律和常規(guī)的訴訟程序難以應對。通過多元化方式解決經(jīng)濟領域中出現(xiàn)的新型糾紛是我們面臨的新挑戰(zhàn)。

　　（三）充分利用有限司法資源發(fā)揮最大效能的需要

　　司法是維護公平正義的最后一道防線，不是第一道防線，更不應該成為唯一的防線。司法資源緊缺是所有法治國家面臨的共同問題。任何社會都不可能通過無限增加司法的供給量來滿足社會無限增長的解紛需求。司法資源與能力無法滿足糾紛解決和社會治理實際需要的背景下，人民法院應當重新審視司法職能定位，讓訴訟外的調(diào)解、仲裁、行政裁決、和解等解紛方式為當事人提供更加多元的選擇，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果，以保障社會與法治的可持續(xù)發(fā)展，在更高層次上促進公正和效率的平衡。

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　　二、多元化糾紛解決機制建設的下一步規(guī)劃

　　（一）加快推進多元化糾紛解決機制立法

　　您關于加強立法的建議非常重要。推動多元化糾紛解決機制立法進程，構(gòu)建系統(tǒng)、科學的多元化糾紛解決體系，是明確寫入人民法院“四五改革綱要"的重要改革任務。2016年6月29日，《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（簡稱《意見》）正式發(fā)布。《意見》作為今后一個時期指導全國法院開展多元化糾紛解決機制改革的綱領性文件，對推動立法作出了規(guī)定，要求“人民法院及時總結(jié)各地多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺相關地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，從而推動國家層面相關法律的立法進程，將改革實踐成果制度化、法律化，促進多元化糾紛解決機制改革在法治軌道上健康發(fā)展"。

　　一是積極推動地方立法。最高人民法院積極推動條件成熟的地方著手本地多元化糾紛解決機制的綜合性立法和單項立法進程。2015年4月1日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》，成為全國第一部與多元化糾紛解決機制相關的地方法規(guī)。2016年7月22日，山東省人大常委會審議通過《山東省多元化解紛促進條例》，成為首部省級多元地方立法。四川、黑龍江等地也已經(jīng)啟動了省級立法程序。

　　二是適時推動全國立法。正如您在建議中提到的，“在建立多元化解機制過程中有眾多問題是地方性法規(guī)不能解決的，需要全國人大進行立法"，隨著各地探索多元化糾紛解決機制建設不斷取得新進展、新成果，以立法來鞏固改革成果，完善相關機制，促進我國多元糾紛解決機制不斷發(fā)展成為必然選擇，尤其是在各地先行先試，探索地方立法的實踐經(jīng)驗基礎上，推動國家層面相關法律立法進程的條件逐步成熟。您深入調(diào)研、精心提出的《矛盾糾紛多元化解機制促進法（建議稿）》，對于我們下一步推動全國立法工作具有很強的借鑒意義。我們將認真研讀，在充分調(diào)研論證的基礎上，適時向全國人大常委會提出有關多元化糾紛解決機制建設的綜合立法建議。

　　（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源，形成有機銜接、相互協(xié)調(diào)的解紛合力

　　您在建議中提出，“依靠黨政主導最大程度地動員糾紛解決的社會資源，加強非訴糾紛解決的體系建設，增強社會自治能力；要明確人民法院在多元化糾紛解決機制推進工作中的定位，法院要發(fā)揮優(yōu)勢參與培育社會解紛力量。"《意見》把“堅持黨政主導、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局"和“堅持司法引導、訴調(diào)對接、社會協(xié)同，形成社會多層次多領域齊抓共管的解紛合力"作為進一步深化多元化糾紛解決機制改革的基本原則。一是強調(diào)始終堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。要求各地法院積極爭取黨委政府的領導和支持，發(fā)揮黨委政府在明確改革方向、整合解紛資源、提高解紛實效等方面的作用。二是強調(diào)充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機制建設中的引領、推動和保障作用。要求法院建立功能強大、資源充足的訴調(diào)平臺，引導當事人選擇適當?shù)姆绞交饧m紛，建立形式多樣、運行規(guī)范的訴調(diào)對接機制，指導其他糾紛解決機制發(fā)揮有效作用。

　　（三）關于加強訴調(diào)對接機制建設

　　您在建議中提出，“完善訴與非訴的聯(lián)結(jié)關系,實現(xiàn)訴訟與非訴訟解決糾紛機制的有效銜接"“探索實行簡單民事案件先行調(diào)解和委托調(diào)解制度"。人民法院致力于建設形式多樣、運行規(guī)范的訴調(diào)對接機制。在立案登記制改革的背景下，各級人民法院嚴格落實民事訴訟法規(guī)定的“先行調(diào)解"制度，按照“糾紛解決的分層遞進"觀念，建立委派調(diào)解、委托調(diào)解機制，探索調(diào)解前置程序改革，暢通案件分流渠道。適合調(diào)解的糾紛盡量在立案登記前引導當事人選擇調(diào)解或者由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解；立案登記后，法院通過訴訟引導對案件進行分流，適宜調(diào)解的案件通過委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進行調(diào)解，或者交由法院專職調(diào)解員進行調(diào)解；對不適宜調(diào)解而進入訴訟的案件，通過繁簡分流、小額速裁、督促程序等方式快速化解；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛，再進入審判程序。這些做法，避免了久調(diào)不決、影響當事人訴訟權(quán)利；與您所建議的“要堅持‘調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合’的民事司法原則"正相吻合。

　　（四）關于加強訴調(diào)對接平臺建設和窗口建設

　　您關于“構(gòu)建平臺確保糾紛高效便利解決，依法確認非訴糾紛解決效力"的建議。人民法院高度重視訴調(diào)對接平臺建設。《意見》要求“各級人民法院要將訴調(diào)對接平臺建設與訴訟服務中心建設結(jié)合起來，建立集訴訟服務、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務平臺"。目前，截至2016年5月，全國法院設置專門的訴調(diào)對接中心的有467家。根據(jù)《意見》要求，人民法院逐步實現(xiàn)訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務功能轉(zhuǎn)變，吸納人民調(diào)解組織、行政機關、行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織等加入法院特邀調(diào)解組織名冊，吸納人大代表、政協(xié)委員、專家學者、律師、退休法官等加入特邀調(diào)解員名冊，匯聚社會各界力量，形成多元化解矛盾糾紛的聚集地，達到“規(guī)模化、系統(tǒng)化、常態(tài)化"的標準。

　　另外，您提出的“建立申請執(zhí)行各種調(diào)解協(xié)議或裁決的審查機制"的建議也非常重要。2015年12月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》規(guī)定：經(jīng)行政機關、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當事人可以申請有管轄權(quán)的法院確認其效力。為了落實中央改革精神，促進調(diào)解組織健康有序發(fā)展，最高人民法院擬在調(diào)研基礎上向全國人大法工委提出修改《民事訴訟法離婚不離婚是人家自己的事》的建議或者請求全國人大法工委對《民事訴訟法》第122條作出法律解釋的建議，以期推動我國司法確認制度的完善和發(fā)展。目前，《意見》對“以金錢或者有價證券給付為內(nèi)容的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議，債權(quán)人依據(jù)民事訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令的"作出了規(guī)定，要求“人民法院應當依法發(fā)出支付令。債務人未在法定期限內(nèi)提出書面異議且逾期不履行支付令的，人民法院可以強制執(zhí)行"。對于其他類型調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議的執(zhí)行問題，有待進一步研究。

　　感謝您對人民法院工作的關心和支持。

2016年8月5日

中山市TBT預警防控平臺

最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8672號建議的答復

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