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最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第8672號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第8672號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于加快制定矛盾糾紛多元化解機(jī)制促進(jìn)法的建議收悉。現(xiàn)答復(fù)如下：
感謝您關(guān)注多元化糾紛解決機(jī)制改革,，并在分析加快推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制立法的必要性基礎(chǔ)上,，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，提出了具體,、可操作的立法方案,。從立法層面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，對(duì)于緩解目前法院面臨的“案多人少"困境,，讓有限的司法資源得到最有效的利用,，在更高層次上實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡，都具有重要意義,。
一,、發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的重要意義
（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求
黨的十八屆三中全會(huì)提出,，“要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"的依法治國(guó)總目標(biāo),，要求“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、行政復(fù)議,、訴訟等有機(jī)銜接,、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制"。這是中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制改革的一座里程碑,。2015年10月13日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》,，并于同年12月6日由中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)（中辦發(fā)〔2015〕60號(hào)）。該《意見(jiàn)》是深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的總體部署,，明確了各部門職責(zé),，整合了各方資源，形成齊抓共管,、協(xié)同治理的多元化糾紛解決格局,，是改革國(guó)家治理模式的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)的新階段,，也標(biāo)志著多元化糾紛解決機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署,、提升社會(huì)治理水平的重大改革舉措。
?。ǘ┙?jīng)濟(jì)新常態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)型期化解矛盾的需要
當(dāng)前,，我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)家發(fā)展處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期,，各種社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā)、易發(fā),，且糾紛的主體,、性質(zhì)、形式,、過(guò)程及社會(huì)影響都呈現(xiàn)多元化的特征和趨勢(shì),。一些重大案件、新類型矛盾糾紛及案件的化解處理方式,、裁判標(biāo)準(zhǔn)和審判結(jié)果將直接為社會(huì)提供導(dǎo)向,、為市場(chǎng)建立規(guī)則、為法治樹(shù)立標(biāo)桿,，影響十分重大,。涉及民生保障的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，牽涉多個(gè)部門的道路交通事故糾紛,，對(duì)立情緒嚴(yán)重的醫(yī)患矛盾,，紛繁復(fù)雜的拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議，涉及群體利益的環(huán)境,、消費(fèi),、物業(yè)等糾紛，既有的法律和常規(guī)的訴訟程序難以應(yīng)對(duì),。通過(guò)多元化方式解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新型糾紛是我們面臨的新挑戰(zhàn),。
（三）充分利用有限司法資源發(fā)揮最大效能的需要
司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線,，不是第一道防線,，更不應(yīng)該成為唯一的防線,。司法資源緊缺是所有法治國(guó)家面臨的共同問(wèn)題。任何社會(huì)都不可能通過(guò)無(wú)限增加司法的供給量來(lái)滿足社會(huì)無(wú)限增長(zhǎng)的解紛需求,。司法資源與能力無(wú)法滿足糾紛解決和社會(huì)治理實(shí)際需要的背景下,，人民法院應(yīng)當(dāng)重新審視司法職能定位，讓訴訟外的調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、和解等解紛方式為當(dāng)事人提供更加多元的選擇,，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果，以保障社會(huì)與法治的可持續(xù)發(fā)展,，在更高層次上促進(jìn)公正和效率的平衡,。
老婆覺(jué)得我剪頭發(fā)浪費(fèi)錢二、多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的下一步規(guī)劃
?。ㄒ唬┘涌焱七M(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法
您關(guān)于加強(qiáng)立法的建議非常重要,。推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法進(jìn)程，構(gòu)建系統(tǒng),、科學(xué)的多元化糾紛解決體系,，是明確寫(xiě)入人民法院“四五改革綱要"的重要改革任務(wù)。2016年6月29日,，《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布,。《意見(jiàn)》作為今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)法院開(kāi)展多元化糾紛解決機(jī)制改革的綱領(lǐng)性文件，對(duì)推動(dòng)立法作出了規(guī)定,，要求“人民法院及時(shí)總結(jié)各地多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn),，積極支持本轄區(qū)因地制宜出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章,，從而推動(dòng)國(guó)家層面相關(guān)法律的立法進(jìn)程,，將改革實(shí)踐成果制度化、法律化,，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革在法治軌道上健康發(fā)展",。
一是積極推動(dòng)地方立法。最高人民法院積極推動(dòng)條件成熟的地方著手本地多元化糾紛解決機(jī)制的綜合性立法和單項(xiàng)立法進(jìn)程,。2015年4月1日,，廈門市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》，成為全國(guó)第一部與多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)的地方法規(guī),。2016年7月22日,，山東省人大常委會(huì)審議通過(guò)《山東省多元化解紛促進(jìn)條例》，成為首部省級(jí)多元地方立法,。四川,、黑龍江等地也已經(jīng)啟動(dòng)了省級(jí)立法程序,。
二是適時(shí)推動(dòng)全國(guó)立法。正如您在建議中提到的,，“在建立多元化解機(jī)制過(guò)程中有眾多問(wèn)題是地方性法規(guī)不能解決的,，需要全國(guó)人大進(jìn)行立法"，隨著各地探索多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)不斷取得新進(jìn)展,、新成果,，以立法來(lái)鞏固改革成果，完善相關(guān)機(jī)制,，促進(jìn)我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制不斷發(fā)展成為必然選擇,，尤其是在各地先行先試，探索地方立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,，推動(dòng)國(guó)家層面相關(guān)法律立法進(jìn)程的條件逐步成熟,。您深入調(diào)研、精心提出的《矛盾糾紛多元化解機(jī)制促進(jìn)法（建議稿）》,，對(duì)于我們下一步推動(dòng)全國(guó)立法工作具有很強(qiáng)的借鑒意義,。我們將認(rèn)真研讀，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,，適時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)提出有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的綜合立法建議,。
（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、整合資源,，形成有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的解紛合力
您在建議中提出,，“依靠黨政主導(dǎo)最大程度地動(dòng)員糾紛解決的社會(huì)資源,，加強(qiáng)非訴糾紛解決的體系建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)自治能力,；要明確人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制推進(jìn)工作中的定位,，法院要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)參與培育社會(huì)解紛力量。"《意見(jiàn)》把“堅(jiān)持黨政主導(dǎo),、綜治協(xié)調(diào),、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局"和“堅(jiān)持司法引導(dǎo),、訴調(diào)對(duì)接,、社會(huì)協(xié)同，形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力"作為進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的基本原則,。一是強(qiáng)調(diào)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要求各地法院積極爭(zhēng)取黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,，發(fā)揮黨委政府在明確改革方向,、整合解紛資源、提高解紛實(shí)效等方面的作用,。二是強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中的引領(lǐng),、推動(dòng)和保障作用。要求法院建立功能強(qiáng)大,、資源充足的訴調(diào)平臺(tái),，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆绞交饧m紛，建立形式多樣,、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,，指導(dǎo)其他糾紛解決機(jī)制發(fā)揮有效作用。
?。ㄈ╆P(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)
您在建議中提出,，“完善訴與非訴的聯(lián)結(jié)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟解決糾紛機(jī)制的有效銜接"“探索實(shí)行簡(jiǎn)單民事案件先行調(diào)解和委托調(diào)解制度"。人民法院致力于建設(shè)形式多樣,、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。在立案登記制改革的背景下,，各級(jí)人民法院嚴(yán)格落實(shí)民事訴訟法規(guī)定的“先行調(diào)解"制度,，按照“糾紛解決的分層遞進(jìn)"觀念，建立委派調(diào)解,、委托調(diào)解機(jī)制,，探索調(diào)解前置程序改革，暢通案件分流渠道,。適合調(diào)解的糾紛盡量在立案登記前引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解或者由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解,；立案登記后，法院通過(guò)訴訟引導(dǎo)對(duì)案件進(jìn)行分流,，適宜調(diào)解的案件通過(guò)委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解,，或者交由法院專職調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解；對(duì)不適宜調(diào)解而進(jìn)入訴訟的案件,，通過(guò)繁簡(jiǎn)分流,、小額速裁、督促程序等方式快速化解,；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛,，再進(jìn)入審判程序。這些做法,，避免了久調(diào)不決,、影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利；與您所建議的“要堅(jiān)持‘調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合’的民事司法原則"正相吻合,。
?。ㄋ模╆P(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)和窗口建設(shè)
您關(guān)于“構(gòu)建平臺(tái)確保糾紛高效便利解決，依法確認(rèn)非訴糾紛解決效力"的建議,。人民法院高度重視訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè),。《意見(jiàn)》要求“各級(jí)人民法院要將訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來(lái)，建立集訴訟服務(wù),、立案登記,、訴調(diào)對(duì)接、涉訴信訪等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺(tái)",。目前,，截至2016年5月，全國(guó)法院設(shè)置專門的訴調(diào)對(duì)接中心的有467家,。根據(jù)《意見(jiàn)》要求,，人民法院逐步實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，吸納人民調(diào)解組織,、行政機(jī)關(guān),、行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織等加入法院特邀調(diào)解組織名冊(cè),，吸納人大代表,、政協(xié)委員、專家學(xué)者,、律師,、退休法官等加入特邀調(diào)解員名冊(cè)，匯聚社會(huì)各界力量,，形成多元化解矛盾糾紛的聚集地,，達(dá)到“規(guī)模化,、系統(tǒng)化,、常態(tài)化"的標(biāo)準(zhǔn)。
另外,，您提出的“建立申請(qǐng)執(zhí)行各種調(diào)解協(xié)議或裁決的審查機(jī)制"的建議也非常重要,。2015年12月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》規(guī)定：經(jīng)行政機(jī)關(guān),、人民調(diào)解組織,、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議,，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的法院確認(rèn)其效力,。為了落實(shí)中央改革精神,，促進(jìn)調(diào)解組織健康有序發(fā)展，最高人民法院擬在調(diào)研基礎(chǔ)上向全國(guó)人大法工委提出修改《民事訴訟法離婚不離婚是人家自己的事》的建議或者請(qǐng)求全國(guó)人大法工委對(duì)《民事訴訟法》第122條作出法律解釋的建議,，以期推動(dòng)我國(guó)司法確認(rèn)制度的完善和發(fā)展,。目前，《意見(jiàn)》對(duì)“以金錢或者有價(jià)證券給付為內(nèi)容的和解協(xié)議,、調(diào)解協(xié)議,，債權(quán)人依據(jù)民事訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)支付令的"作出了規(guī)定,，要求“人民法院應(yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令,。債務(wù)人未在法定期限內(nèi)提出書(shū)面異議且逾期不履行支付令的，人民法院可以強(qiáng)制執(zhí)行",。對(duì)于其他類型調(diào)解協(xié)議,、和解協(xié)議的執(zhí)行問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究,。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持,。
2016年8月5日