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最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8969號建議的答復(fù)
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8969號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于加快推進多元化糾紛解決機制的建議收悉，經(jīng)商中央政法委,，財政部,，現(xiàn)答復(fù)如下：
感謝您關(guān)注多元化糾紛解決機制改革,，并在深入分析推進多元化糾紛解決機制必要性和緊迫性的基礎(chǔ)上,，提出了推進多元化糾紛解決機制的建議,。該建議對于緩解目前法院面臨的“案多人少"困境,，讓有限的司法資源得到最有效的利用,，在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義。
一,、發(fā)展多元化糾紛解決機制的重要意義
?。ㄒ唬┩七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求
黨的十八屆三中全會提出,，“要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"。黨的十八屆四中全會進一步提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系,，建設(shè)社會主義法治國家"的依法治國總目標,，要求“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、行政復(fù)議,、訴訟等有機銜接,、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制"。這是推進多元化糾紛解決機制改革的重要依據(jù),。2015年10月13日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》,，并于同年12月6日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)（中辦發(fā)〔2015〕60號）,。該《意見》是深化多元化糾紛解決機制改革的總體部署,，明確了各部門職責，整合了各方資源,，形成齊抓共管,、協(xié)同治理的多元化糾紛解決格局,，是改革國家治理模式的具體體現(xiàn)，標志著矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)進入一個系統(tǒng)推進的新階段,，也標志著多元化糾紛解決機制成為實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署,、提升社會治理水平的重大改革舉措。
?。ǘ┥鐣D(zhuǎn)型期化解矛盾的需要
當前,，我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，國家發(fā)展處于社會轉(zhuǎn)型期,、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期,，各種社會矛盾糾紛頻發(fā)、易發(fā),，且糾紛的主體,、性質(zhì)、形式,、過程及社會影響都呈現(xiàn)多元化的特征和趨勢,。一些重大案件、新類型矛盾糾紛及案件的化解處理方式,、裁判標準和審判結(jié)果將直接為社會提供導(dǎo)向,、為市場建立規(guī)則、為法治樹立標桿,，影響十分重大,。涉及民生保障的勞動爭議案件，牽涉多個部門的道路交通事故糾紛,，對立情緒嚴重的醫(yī)患矛盾,，紛繁復(fù)雜的拆遷補償爭議，涉及群體利益的環(huán)境,、消費,、物業(yè)等糾紛，既有的法律和常規(guī)的訴訟程序難以應(yīng)對,。通過多元化方式解決經(jīng)濟領(lǐng)域中出現(xiàn)的新型糾紛是我們面臨的新挑戰(zhàn),。
（三）充分利用有限司法資源發(fā)揮最大效能的需要
司法是維護公平正義的最后一道防線,，不是第一道防線,，更不應(yīng)該成為唯一的防線。司法資源緊缺是所有法治國家面臨的共同問題,。任何社會都不可能通過不斷增加司法的供給量,，來滿足社會無限增長的解紛需求。司法資源與能力無法滿足糾紛解決和社會治理實際需要的背景下,，人民法院需要重新審視司法職能定位,，讓訴訟外的調(diào)解,、仲裁、行政裁決,、和解等解紛方式成為當事人的多元選擇,，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果，以保障社會與法治的可持續(xù)發(fā)展,，在更高層次上促進公正和效率的平衡,。
二、多元化糾紛解決機制建設(shè)的下一步規(guī)劃
?。ㄒ唬┘涌焱七M多元化糾紛解決機制立法我反正不洗碗,，我可以做飯
您關(guān)于加強立法的建議非常重要。推動多元化糾紛解決機制立法進程,，構(gòu)建系統(tǒng),、科學(xué)的多元化糾紛解決體系，是人民法院“四五改革綱要"的重要改革任務(wù),。最高人民法院積極推動條件成熟的地方著手本地多元化糾紛解決機制的綜合性立法和單項立法進程,。去年4月1日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》,，山東,、四川、黑龍江等地也已經(jīng)啟動了省級立法程序,。最高人民法院在條件成熟時將向全國人大常委會提出有關(guān)多元化糾紛解決機制建設(shè)的綜合立法建議,。
6月29日，《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式發(fā)布,。《意見》是今后一個時期指導(dǎo)全國法院開展多元化糾紛解決機制改革的綱領(lǐng)性文件,，《規(guī)定》以司法解釋的形式,，對人民法院特邀調(diào)解制度進行了系統(tǒng)規(guī)范,。《意見》規(guī)定了探索調(diào)解前置程序，“有條件的基層人民法院對家事糾紛,、相鄰關(guān)系,、小額債務(wù)、消費者權(quán)益保護,、交通事故,、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛,，引導(dǎo)當事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解,。"您提出的創(chuàng)新法定前置調(diào)解、專門化非訴程序,、調(diào)解法庭等制度設(shè)計的建議非常好,。針對調(diào)解前置程序,，最高人民法院在《意見》實施一段時間后，將對探索實踐進行調(diào)研,、論證,、總結(jié)，適時向全國人大常委會提出“調(diào)解前置程序"的立法修改建議,。
?。ǘ┘訌娊y(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源形成有機銜接,、相互協(xié)調(diào)的解紛合力
您在建議中提到,，“充分爭取黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,，發(fā)揮政法綜治部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,，整合社會力量，優(yōu)化資源配置,，努力形成相互協(xié)調(diào),、有機銜接的解糾合力。"《意見》把“堅持黨政主導(dǎo),、綜治協(xié)調(diào),、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局"作為進一步深化多元化糾紛解決機制改革的基本原則,。一是要求各地法院要積極爭取黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,，發(fā)揮黨委政府在明確改革方向、整合解紛資源,、提高解紛實效等方面的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,。二是整合各種糾紛解決資源，完善與綜治組織,、行政機關(guān),、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織和行業(yè)調(diào)解組織等的對接,，將工會,、婦聯(lián)、共青團,、法學(xué)會等組織,，以及人大代表、政協(xié)委員,、專家學(xué)者,、律師、專業(yè)技術(shù)人員等也納入多元解紛隊伍,，共同打造多元化糾紛解決的合力,。三是探索推行職業(yè)調(diào)解服務(wù)的市場化運行方式,，鼓勵專業(yè)性調(diào)解組織提供有償服務(wù)。四是加大財政部門的經(jīng)費投入,，建立以財政支持為主,、社會投入為輔的經(jīng)費保障機制。五是配合有關(guān)部門,，探索建立統(tǒng)一的調(diào)解員資質(zhì)認證,、調(diào)解職業(yè)準入、調(diào)解員職業(yè)化培訓(xùn)等制度,，提高調(diào)解員的職業(yè)標準和綜合素質(zhì)能力,。
（三）關(guān)于加強訴調(diào)對接平臺建設(shè)和窗口建設(shè)
關(guān)于“加強訴調(diào)對接平臺建設(shè)和窗口建設(shè)"的建議,。人民法院高度重視訴調(diào)對接平臺建設(shè),。《意見》要求“各級人民法院要將訴調(diào)對接平臺建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，建立集訴訟服務(wù),、立案登記,、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務(wù)平臺",。目前,，截至2016年5月，全國法院設(shè)置專門的訴調(diào)對接中心的有467家,。根據(jù)《意見》要求,，人民法院逐步實現(xiàn)訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，吸納人民調(diào)解組織,、行政機關(guān),、行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織等加入法院特邀調(diào)解組織名冊,，吸納人大代表,、政協(xié)委員、專家學(xué)者,、律師,、退休法官等加入特邀調(diào)解員名冊,，匯聚社會各界力量,，形成多元化解矛盾糾紛的聚集地，達到“規(guī)?；?、系統(tǒng)化、常態(tài)化"的標準,。
關(guān)于在保險,、知識產(chǎn)權(quán),、票據(jù)證券、涉外商事等專業(yè)領(lǐng)域的糾紛建立“專家調(diào)解員制度"的建議,。《意見》對此已經(jīng)作出了行業(yè)調(diào)解制度,、專業(yè)化調(diào)解制度等設(shè)計。
關(guān)于“糾紛解決網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)一體化平臺"的建議,。我們下一步將按照《意見》的要求,，建立在線調(diào)解、在線立案,、在線司法確認等為一體的信息平臺,，實現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享,、資源整合,、數(shù)據(jù)分析等功能，為當事人提供“快車道"的糾紛解決途徑,。
?。ㄋ模╆P(guān)于加強訴調(diào)對接機制建設(shè)
人民法院致力于建設(shè)形式多樣、運行規(guī)范的訴調(diào)對接機制,。在立案登記制改革的背景下,，各級人民法院嚴格落實民事訴訟法規(guī)定的“先行調(diào)解"制度，按照“糾紛解決的分層遞進"觀念,，建立委派調(diào)解,、委托調(diào)解機制，探索調(diào)解前置程序改革,，暢通案件分流渠道,。適合調(diào)解的糾紛盡量在立案登記前引導(dǎo)當事人選擇調(diào)解或者由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解；立案登記后,，法院通過訴訟引導(dǎo)對案件進行分流,，適宜調(diào)解的案件通過委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進行調(diào)解，或者交由法院專職調(diào)解員進行調(diào)解,；對不適宜調(diào)解而進入訴訟的案件,，通過繁簡分流、小額速裁,、督促程序等方式快速化解,；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛，再進入審判程序,。老婆覺得我剪頭發(fā)浪費錢
關(guān)于“擴大司法確認案件范圍"的建議,，的確是當前司法確認制度中一個重要問題。由于人民調(diào)解法、民事訴訟法只規(guī)定了對人民調(diào)解協(xié)議申請司法確認,，其他調(diào)解組織作出的調(diào)解協(xié)議能否向法院申請司法確認,，尚無法律規(guī)定。實踐中,，其他調(diào)解組織為了獲得司法保障,，通常有兩種做法。一種做法是,，其他調(diào)解組織被迫借用“人民調(diào)解組織"的名義制作協(xié)議,，然后申請司法確認。另一種做法是,，其他調(diào)解組織調(diào)解達成協(xié)議后,，又向法院登記立案，轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解書,。這兩種做法都是在現(xiàn)有法律規(guī)定下所采取的迫不得己的做法,。這既損害法律的權(quán)威，也不利于其他依法成立的調(diào)解組織的發(fā)展,。2015年12月8日中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化街機制的意見》規(guī)定：經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織,、商事調(diào)解組織,、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當事人可以申請有管轄權(quán)的法院確認其效力,。為了落實中央改革精神,，促進調(diào)解組織健康有序發(fā)展，最高人民法院擬在調(diào)研基礎(chǔ)上向全國人大法工委提出修改《民事訴訟法》的建議或者請求全國人大法工委對《民事訴訟法》第122條作出法律解釋的建議,，以期推動我國司法確認制度的完善和發(fā)展,。
感謝您人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年8月30日