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最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第8969號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第8969號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建議收悉,，經(jīng)商中央政法委,，財(cái)政部,，現(xiàn)答復(fù)如下：
感謝您關(guān)注多元化糾紛解決機(jī)制改革,，并在深入分析推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制必要性和緊迫性的基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建議,。該建議對(duì)于緩解目前法院面臨的“案多人少"困境,，讓有限的司法資源得到最有效的利用，在更高層次上實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義,。
一,、發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的重要意義
（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求
黨的十八屆三中全會(huì)提出,，“要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"的依法治國(guó)總目標(biāo),，要求“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、行政復(fù)議,、訴訟等有機(jī)銜接,、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制"。這是推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的重要依據(jù),。2015年10月13日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》,，并于同年12月6日由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)（中辦發(fā)〔2015〕60號(hào)）,。該《意見(jiàn)》是深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的總體部署,，明確了各部門(mén)職責(zé)，整合了各方資源,，形成齊抓共管,、協(xié)同治理的多元化糾紛解決格局，是改革國(guó)家治理模式的具體體現(xiàn),，標(biāo)志著矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)的新階段,，也標(biāo)志著多元化糾紛解決機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會(huì)治理水平的重大改革舉措,。
（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型期化解矛盾的需要
當(dāng)前,，我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),，國(guó)家發(fā)展處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期，各種社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā),、易發(fā),，且糾紛的主體、性質(zhì),、形式,、過(guò)程及社會(huì)影響都呈現(xiàn)多元化的特征和趨勢(shì)。一些重大案件,、新類(lèi)型矛盾糾紛及案件的化解處理方式,、裁判標(biāo)準(zhǔn)和審判結(jié)果將直接為社會(huì)提供導(dǎo)向、為市場(chǎng)建立規(guī)則,、為法治樹(shù)立標(biāo)桿,，影響十分重大。涉及民生保障的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件,，牽涉多個(gè)部門(mén)的道路交通事故糾紛,，對(duì)立情緒嚴(yán)重的醫(yī)患矛盾，紛繁復(fù)雜的拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議,，涉及群體利益的環(huán)境,、消費(fèi)、物業(yè)等糾紛,，既有的法律和常規(guī)的訴訟程序難以應(yīng)對(duì),。通過(guò)多元化方式解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新型糾紛是我們面臨的新挑戰(zhàn)。
?。ㄈ┏浞掷糜邢匏痉ㄙY源發(fā)揮最大效能的需要
司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線(xiàn),，不是第一道防線(xiàn)，更不應(yīng)該成為唯一的防線(xiàn),。司法資源緊缺是所有法治國(guó)家面臨的共同問(wèn)題,。任何社會(huì)都不可能通過(guò)不斷增加司法的供給量，來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)無(wú)限增長(zhǎng)的解紛需求,。司法資源與能力無(wú)法滿(mǎn)足糾紛解決和社會(huì)治理實(shí)際需要的背景下,，人民法院需要重新審視司法職能定位，讓訴訟外的調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、和解等解紛方式成為當(dāng)事人的多元選擇,，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果,，以保障社會(huì)與法治的可持續(xù)發(fā)展，在更高層次上促進(jìn)公正和效率的平衡,。
二,、多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的下一步規(guī)劃
?。ㄒ唬┘涌焱七M(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法我反正不洗碗，我可以做飯
您關(guān)于加強(qiáng)立法的建議非常重要,。推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法進(jìn)程,，構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的多元化糾紛解決體系,，是人民法院“四五改革綱要"的重要改革任務(wù),。最高人民法院積極推動(dòng)條件成熟的地方著手本地多元化糾紛解決機(jī)制的綜合性立法和單項(xiàng)立法進(jìn)程。去年4月1日,，廈門(mén)市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》,，山東、四川,、黑龍江等地也已經(jīng)啟動(dòng)了省級(jí)立法程序,。最高人民法院在條件成熟時(shí)將向全國(guó)人大常委會(huì)提出有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的綜合立法建議。
6月29日,，《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）正式發(fā)布,。《意見(jiàn)》是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)法院開(kāi)展多元化糾紛解決機(jī)制改革的綱領(lǐng)性文件，《規(guī)定》以司法解釋的形式,，對(duì)人民法院特邀調(diào)解制度進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范,。《意見(jiàn)》規(guī)定了探索調(diào)解前置程序，“有條件的基層人民法院對(duì)家事糾紛,、相鄰關(guān)系,、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),、交通事故,、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛,，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解,。"您提出的創(chuàng)新法定前置調(diào)解、專(zhuān)門(mén)化非訴程序,、調(diào)解法庭等制度設(shè)計(jì)的建議非常好,。針對(duì)調(diào)解前置程序，最高人民法院在《意見(jiàn)》實(shí)施一段時(shí)間后,，將對(duì)探索實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研,、論證、總結(jié),，適時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)提出“調(diào)解前置程序"的立法修改建議,。
（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、整合資源形成有機(jī)銜接,、相互協(xié)調(diào)的解紛合力
您在建議中提到,，“充分爭(zhēng)取黨委,、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,，發(fā)揮政法綜治部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合社會(huì)力量,，優(yōu)化資源配置,，努力形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的解糾合力,。"《意見(jiàn)》把“堅(jiān)持黨政主導(dǎo),、綜治協(xié)調(diào)、多元共治,，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局"作為進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的基本原則,。一是要求各地法院要積極爭(zhēng)取黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，發(fā)揮黨委政府在明確改革方向,、整合解紛資源,、提高解紛實(shí)效等方面的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。二是整合各種糾紛解決資源,，完善與綜治組織,、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織,、商事調(diào)解組織和行業(yè)調(diào)解組織等的對(duì)接,，將工會(huì)、婦聯(lián),、共青團(tuán),、法學(xué)會(huì)等組織，以及人大代表,、政協(xié)委員,、專(zhuān)家學(xué)者、律師,、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等也納入多元解紛隊(duì)伍,，共同打造多元化糾紛解決的合力。三是探索推行職業(yè)調(diào)解服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)行方式,，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)性調(diào)解組織提供有償服務(wù),。四是加大財(cái)政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)投入，建立以財(cái)政支持為主,、社會(huì)投入為輔的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,。五是配合有關(guān)部門(mén)，探索建立統(tǒng)一的調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證,、調(diào)解職業(yè)準(zhǔn)入,、調(diào)解員職業(yè)化培訓(xùn)等制度,，提高調(diào)解員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和綜合素質(zhì)能力。
?。ㄈ╆P(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)和窗口建設(shè)
關(guān)于“加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)和窗口建設(shè)"的建議,。人民法院高度重視訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)。《意見(jiàn)》要求“各級(jí)人民法院要將訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來(lái),，建立集訴訟服務(wù),、立案登記、訴調(diào)對(duì)接,、涉訴信訪(fǎng)等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺(tái)",。目前，截至2016年5月,，全國(guó)法院設(shè)置專(zhuān)門(mén)的訴調(diào)對(duì)接中心的有467家,。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，人民法院逐步實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變,，吸納人民調(diào)解組織,、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)調(diào)解組織,、商事調(diào)解組織等加入法院特邀調(diào)解組織名冊(cè),，吸納人大代表、政協(xié)委員,、專(zhuān)家學(xué)者,、律師、退休法官等加入特邀調(diào)解員名冊(cè),，匯聚社會(huì)各界力量,，形成多元化解矛盾糾紛的聚集地，達(dá)到“規(guī)?；?、系統(tǒng)化、常態(tài)化"的標(biāo)準(zhǔn),。
關(guān)于在保險(xiǎn),、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、票據(jù)證券,、涉外商事等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的糾紛建立“專(zhuān)家調(diào)解員制度"的建議,。《意見(jiàn)》對(duì)此已經(jīng)作出了行業(yè)調(diào)解制度、專(zhuān)業(yè)化調(diào)解制度等設(shè)計(jì),。
關(guān)于“糾紛解決網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)一體化平臺(tái)"的建議,。我們下一步將按照《意見(jiàn)》的要求，建立在線(xiàn)調(diào)解,、在線(xiàn)立案,、在線(xiàn)司法確認(rèn)等為一體的信息平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享,、資源整合,、數(shù)據(jù)分析等功能，為當(dāng)事人提供“快車(chē)道"的糾紛解決途徑,。
?。ㄋ模╆P(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)
人民法院致力于建設(shè)形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,。在立案登記制改革的背景下，各級(jí)人民法院嚴(yán)格落實(shí)民事訴訟法規(guī)定的“先行調(diào)解"制度,，按照“糾紛解決的分層遞進(jìn)"觀(guān)念,，建立委派調(diào)解、委托調(diào)解機(jī)制,，探索調(diào)解前置程序改革,，暢通案件分流渠道。適合調(diào)解的糾紛盡量在立案登記前引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解或者由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解,；立案登記后,，法院通過(guò)訴訟引導(dǎo)對(duì)案件進(jìn)行分流，適宜調(diào)解的案件通過(guò)委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解,，或者交由法院專(zhuān)職調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解,；對(duì)不適宜調(diào)解而進(jìn)入訴訟的案件，通過(guò)繁簡(jiǎn)分流,、小額速裁,、督促程序等方式快速化解；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛,，再進(jìn)入審判程序,。老婆覺(jué)得我剪頭發(fā)浪費(fèi)錢(qián)
關(guān)于“擴(kuò)大司法確認(rèn)案件范圍"的建議，的確是當(dāng)前司法確認(rèn)制度中一個(gè)重要問(wèn)題,。由于人民調(diào)解法,、民事訴訟法只規(guī)定了對(duì)人民調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)，其他調(diào)解組織作出的調(diào)解協(xié)議能否向法院申請(qǐng)司法確認(rèn),，尚無(wú)法律規(guī)定,。實(shí)踐中，其他調(diào)解組織為了獲得司法保障,，通常有兩種做法,。一種做法是，其他調(diào)解組織被迫借用“人民調(diào)解組織"的名義制作協(xié)議,，然后申請(qǐng)司法確認(rèn),。另一種做法是,，其他調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，又向法院登記立案,，轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解書(shū),。這兩種做法都是在現(xiàn)有法律規(guī)定下所采取的迫不得己的做法。這既損害法律的權(quán)威,，也不利于其他依法成立的調(diào)解組織的發(fā)展,。2015年12月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化街機(jī)制的意見(jiàn)》規(guī)定：經(jīng)行政機(jī)關(guān),、人民調(diào)解組織,、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議,，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的法院確認(rèn)其效力,。為了落實(shí)中央改革精神，促進(jìn)調(diào)解組織健康有序發(fā)展,，最高人民法院擬在調(diào)研基礎(chǔ)上向全國(guó)人大法工委提出修改《民事訴訟法》的建議或者請(qǐng)求全國(guó)人大法工委對(duì)《民事訴訟法》第122條作出法律解釋的建議,，以期推動(dòng)我國(guó)司法確認(rèn)制度的完善和發(fā)展。
感謝您人民法院工作的關(guān)心和支持,。
2016年8月30日