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最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8969號建議的答復(fù)
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第8969號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建議收悉，經(jīng)商中央政法委，財(cái)政部，現(xiàn)答復(fù)如下：
感謝您關(guān)注多元化糾紛解決機(jī)制改革，并在深入分析推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制必要性和緊迫性的基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建議。該建議對于緩解目前法院面臨的“案多人少"困境，讓有限的司法資源得到最有效的利用，在更高層次上實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡具有重要意義。
一、發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的重要意義
（一）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求
黨的十八屆三中全會提出，“要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家"的依法治國總目標(biāo)，要求“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制"。這是推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的重要依據(jù)。2015年10月13日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，并于同年12月6日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)（中辦發(fā)〔2015〕60號）。該《意見》是深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的總體部署，明確了各部門職責(zé)，整合了各方資源，形成齊抓共管、協(xié)同治理的多元化糾紛解決格局，是改革國家治理模式的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)進(jìn)入一個系統(tǒng)推進(jìn)的新階段，也標(biāo)志著多元化糾紛解決機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會治理水平的重大改革舉措。
（二）社會轉(zhuǎn)型期化解矛盾的需要
當(dāng)前，我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國家發(fā)展處于社會轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期，各種社會矛盾糾紛頻發(fā)、易發(fā)，且糾紛的主體、性質(zhì)、形式、過程及社會影響都呈現(xiàn)多元化的特征和趨勢。一些重大案件、新類型矛盾糾紛及案件的化解處理方式、裁判標(biāo)準(zhǔn)和審判結(jié)果將直接為社會提供導(dǎo)向、為市場建立規(guī)則、為法治樹立標(biāo)桿，影響十分重大。涉及民生保障的勞動爭議案件，牽涉多個部門的道路交通事故糾紛，對立情緒嚴(yán)重的醫(yī)患矛盾，紛繁復(fù)雜的拆遷補(bǔ)償爭議，涉及群體利益的環(huán)境、消費(fèi)、物業(yè)等糾紛，既有的法律和常規(guī)的訴訟程序難以應(yīng)對。通過多元化方式解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新型糾紛是我們面臨的新挑戰(zhàn)。
（三）充分利用有限司法資源發(fā)揮最大效能的需要
司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線，不是第一道防線，更不應(yīng)該成為唯一的防線。司法資源緊缺是所有法治國家面臨的共同問題。任何社會都不可能通過不斷增加司法的供給量，來滿足社會無限增長的解紛需求。司法資源與能力無法滿足糾紛解決和社會治理實(shí)際需要的背景下，人民法院需要重新審視司法職能定位，讓訴訟外的調(diào)解、仲裁、行政裁決、和解等解紛方式成為當(dāng)事人的多元選擇，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果，以保障社會與法治的可持續(xù)發(fā)展，在更高層次上促進(jìn)公正和效率的平衡。
二、多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的下一步規(guī)劃
（一）加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制立法我反正不洗碗，我可以做飯
您關(guān)于加強(qiáng)立法的建議非常重要。推動多元化糾紛解決機(jī)制立法進(jìn)程，構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的多元化糾紛解決體系，是人民法院“四五改革綱要"的重要改革任務(wù)。最高人民法院積極推動條件成熟的地方著手本地多元化糾紛解決機(jī)制的綜合性立法和單項(xiàng)立法進(jìn)程。去年4月1日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》，山東、四川、黑龍江等地也已經(jīng)啟動了省級立法程序。最高人民法院在條件成熟時將向全國人大常委會提出有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的綜合立法建議。
6月29日，《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式發(fā)布。《意見》是今后一個時期指導(dǎo)全國法院開展多元化糾紛解決機(jī)制改革的綱領(lǐng)性文件，《規(guī)定》以司法解釋的形式，對人民法院特邀調(diào)解制度進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。《意見》規(guī)定了探索調(diào)解前置程序，“有條件的基層人民法院對家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解。"您提出的創(chuàng)新法定前置調(diào)解、專門化非訴程序、調(diào)解法庭等制度設(shè)計(jì)的建議非常好。針對調(diào)解前置程序，最高人民法院在《意見》實(shí)施一段時間后，將對探索實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研、論證、總結(jié)，適時向全國人大常委會提出“調(diào)解前置程序"的立法修改建議。
（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源形成有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的解紛合力
您在建議中提到，“充分爭取黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，發(fā)揮政法綜治部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合社會力量，優(yōu)化資源配置，努力形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的解糾合力。"《意見》把“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局"作為進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的基本原則。一是要求各地法院要積極爭取黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，發(fā)揮黨委政府在明確改革方向、整合解紛資源、提高解紛實(shí)效等方面的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。二是整合各種糾紛解決資源，完善與綜治組織、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織和行業(yè)調(diào)解組織等的對接，將工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、法學(xué)會等組織，以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師、專業(yè)技術(shù)人員等也納入多元解紛隊(duì)伍，共同打造多元化糾紛解決的合力。三是探索推行職業(yè)調(diào)解服務(wù)的市場化運(yùn)行方式，鼓勵專業(yè)性調(diào)解組織提供有償服務(wù)。四是加大財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)投入，建立以財(cái)政支持為主、社會投入為輔的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。五是配合有關(guān)部門，探索建立統(tǒng)一的調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證、調(diào)解職業(yè)準(zhǔn)入、調(diào)解員職業(yè)化培訓(xùn)等制度，提高調(diào)解員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和綜合素質(zhì)能力。
（三）關(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對接平臺建設(shè)和窗口建設(shè)
關(guān)于“加強(qiáng)訴調(diào)對接平臺建設(shè)和窗口建設(shè)"的建議。人民法院高度重視訴調(diào)對接平臺建設(shè)。《意見》要求“各級人民法院要將訴調(diào)對接平臺建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項(xiàng)功能為一體的綜合服務(wù)平臺"。目前，截至2016年5月，全國法院設(shè)置專門的訴調(diào)對接中心的有467家。根據(jù)《意見》要求，人民法院逐步實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，吸納人民調(diào)解組織、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織等加入法院特邀調(diào)解組織名冊，吸納人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師、退休法官等加入特邀調(diào)解員名冊，匯聚社會各界力量，形成多元化解矛盾糾紛的聚集地，達(dá)到“規(guī)模化、系統(tǒng)化、常態(tài)化"的標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)于在保險、知識產(chǎn)權(quán)、票據(jù)證券、涉外商事等專業(yè)領(lǐng)域的糾紛建立“專家調(diào)解員制度"的建議。《意見》對此已經(jīng)作出了行業(yè)調(diào)解制度、專業(yè)化調(diào)解制度等設(shè)計(jì)。
關(guān)于“糾紛解決網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)一體化平臺"的建議。我們下一步將按照《意見》的要求，建立在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認(rèn)等為一體的信息平臺，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享、資源整合、數(shù)據(jù)分析等功能，為當(dāng)事人提供“快車道"的糾紛解決途徑。
（四）關(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對接機(jī)制建設(shè)
人民法院致力于建設(shè)形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對接機(jī)制。在立案登記制改革的背景下，各級人民法院嚴(yán)格落實(shí)民事訴訟法規(guī)定的“先行調(diào)解"制度，按照“糾紛解決的分層遞進(jìn)"觀念，建立委派調(diào)解、委托調(diào)解機(jī)制，探索調(diào)解前置程序改革，暢通案件分流渠道。適合調(diào)解的糾紛盡量在立案登記前引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解或者由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解；立案登記后，法院通過訴訟引導(dǎo)對案件進(jìn)行分流，適宜調(diào)解的案件通過委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，或者交由法院專職調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解；對不適宜調(diào)解而進(jìn)入訴訟的案件，通過繁簡分流、小額速裁、督促程序等方式快速化解；經(jīng)上述程序仍未解決的糾紛，再進(jìn)入審判程序。老婆覺得我剪頭發(fā)浪費(fèi)錢
關(guān)于“擴(kuò)大司法確認(rèn)案件范圍"的建議，的確是當(dāng)前司法確認(rèn)制度中一個重要問題。由于人民調(diào)解法、民事訴訟法只規(guī)定了對人民調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)，其他調(diào)解組織作出的調(diào)解協(xié)議能否向法院申請司法確認(rèn)，尚無法律規(guī)定。實(shí)踐中，其他調(diào)解組織為了獲得司法保障，通常有兩種做法。一種做法是，其他調(diào)解組織被迫借用“人民調(diào)解組織"的名義制作協(xié)議，然后申請司法確認(rèn)。另一種做法是，其他調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，又向法院登記立案，轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解書。這兩種做法都是在現(xiàn)有法律規(guī)定下所采取的迫不得己的做法。這既損害法律的權(quán)威，也不利于其他依法成立的調(diào)解組織的發(fā)展。2015年12月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化街機(jī)制的意見》規(guī)定：經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的法院確認(rèn)其效力。為了落實(shí)中央改革精神，促進(jìn)調(diào)解組織健康有序發(fā)展，最高人民法院擬在調(diào)研基礎(chǔ)上向全國人大法工委提出修改《民事訴訟法》的建議或者請求全國人大法工委對《民事訴訟法》第122條作出法律解釋的建議，以期推動我國司法確認(rèn)制度的完善和發(fā)展。
感謝您人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年8月30日