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最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第2620號建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第2620號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于解決執(zhí)行難問題的建議收悉，經(jīng)商國家發(fā)改委,、國土資源部,、公安部,、交通運(yùn)輸部、中國人民銀行,、中國民用航空局、中國鐵路總公司,，現(xiàn)答復(fù)如下：
您指出在執(zhí)行工作中要繼續(xù)加大執(zhí)行信息化建設(shè),、落實(shí)司法拘留措施、規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序和恢復(fù)執(zhí)行機(jī)制,、提高年底執(zhí)行立案效率等具體建議,，非常切合實(shí)際，很有針對性,，十分中肯和寶貴,。
一、關(guān)于繼續(xù)加大執(zhí)行信息化建設(shè)
誠如您所言,，執(zhí)行信息化既是解決執(zhí)行工作諸多難題的重要抓手,，也是從根本上破解執(zhí)行難的有效途徑。最高人民法院近年來高度重視執(zhí)行信息化工作,，其中重中之重就是網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)的建設(shè),。網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)是信息化時(shí)代“足不出戶"查人找物的新模式，有效改變了傳統(tǒng)“登門臨柜"方式覆蓋面小,、效率低的瑕弊,。自2014年底，最高人民法院正式開通“總對總"網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng),，從無到有,，從有至全，目前已經(jīng)與3500多家銀行（其中的2012家銀行開通了網(wǎng)絡(luò)凍結(jié)功能）,，以及公安部,、交通運(yùn)輸部、國家工商總局,、中國人民銀行等單位實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),，可以查詢到被執(zhí)行人全國范圍內(nèi)的存款、車輛,、證券,、網(wǎng)絡(luò)資金等14類18項(xiàng)不同形式的財(cái)產(chǎn)信息。此外,，多數(shù)省份的高級人民法院在轄區(qū)內(nèi),，建設(shè)了三級聯(lián)網(wǎng)的“點(diǎn)對點(diǎn)"網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，形成對“總對總"查控系統(tǒng)的有益補(bǔ)充,。我們正加強(qiáng)與中國銀監(jiān)會的合作,，下一步力爭早日實(shí)現(xiàn)對所有銀行的查詢,、凍結(jié)、扣劃的“一體化"功能,。同時(shí)將進(jìn)一步完善幾項(xiàng)查控措施：一是與公安部聯(lián)網(wǎng)對車輛通過交警進(jìn)行查控,；二是與銀行、保險(xiǎn)公司開發(fā)軟件,，實(shí)現(xiàn)對金融理財(cái)產(chǎn)品及保險(xiǎn)理財(cái)產(chǎn)品的查控,；三是與中國人民銀行協(xié)商，對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)所掌握的款項(xiàng)進(jìn)行查控,；四是利用各種大數(shù)據(jù),，分析被執(zhí)行人的蹤跡和資產(chǎn)流動態(tài)勢，達(dá)到查控財(cái)產(chǎn)的效果,。
特別需要指出的是,，目前執(zhí)行查控系統(tǒng)最薄弱的環(huán)節(jié)是不動產(chǎn)。由于全國不動產(chǎn)登記系統(tǒng)尚未統(tǒng)一建立,，尚不具備全國范圍內(nèi)的“總對總"查控條件,。為在現(xiàn)有條件下達(dá)到網(wǎng)上查控不動產(chǎn)的目的，最高人民法院和國土資源部于2016年10月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)信息共享和網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查詢機(jī)制建設(shè)的意見》,，支持和督促各地積極建設(shè)不動產(chǎn)“點(diǎn)對點(diǎn)"網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng),，并積極推進(jìn)直轄市、省會城市和14個(gè)沿海,、旅游城市實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)點(diǎn)對點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)查控功能,。目前，濟(jì)南,、威海,、廈門等11個(gè)城市已經(jīng)上線試運(yùn)行。接下來,，將進(jìn)一步拓寬范圍,，進(jìn)一步升級系統(tǒng)功能。
二,、關(guān)于司法拘留措施
司法拘留措施是執(zhí)行工作“一性兩化"中“強(qiáng)制性"的重要,、直接體現(xiàn)。近年來,，各級法院將罰款,、拘留等傳統(tǒng)強(qiáng)制措施與失信懲戒等新手段緊密結(jié)合，不斷提高執(zhí)行工作的威懾力,。近三年來,，全國法院累計(jì)拘留14.7萬余人次。接下來，我們?nèi)詴匾蠛投酱俑骷壏ㄔ杭纫米懔P款,、拘留以及納入失信名單等執(zhí)行措施,，也要用好上述手段，重點(diǎn)打擊被執(zhí)行人拒絕報(bào)告或者虛假報(bào)告等違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,，以及違反消費(fèi)令進(jìn)行高消費(fèi)的行為,。
對于您在建議中所指出的申請執(zhí)行人的舉證義務(wù)，社會上認(rèn)識不同,，應(yīng)當(dāng)逐步改變觀念,。我們認(rèn)為，在解決執(zhí)行難問題上,，執(zhí)行工作并非法院一家之責(zé)，更非“家長式"的包攬,，除法院有依職權(quán)調(diào)查被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索的途徑外,，申請執(zhí)行人也有“提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索"的義務(wù)，多管齊下,，才能推動查控,、懲戒工作開展。當(dāng)然也不能否認(rèn)實(shí)踐中存在案多人少的客觀現(xiàn)實(shí),，不能排除極少數(shù)干警推諉或者不作為的因素,。最高人民法院近年來大力推進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)、流程化管理,，以及加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè),，也力求重點(diǎn)解決包括法院內(nèi)部存在的消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行的問題,。此外,，隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)的逐步推進(jìn),，與公安部,、旅游局等單位的合作機(jī)制進(jìn)一步健全，我們有理由相信,，被執(zhí)行人相關(guān)消費(fèi)記錄可期“觸鼠標(biāo)可得",，舉證義務(wù)問題在不久的將來亦得迎刃而解。
三,、關(guān)于失信行為的懲戒
?。ㄒ唬╆P(guān)于被執(zhí)行人利用護(hù)照等其他證照乘坐飛機(jī)、高鐵等問題,，2016年12月起,，最高人民法院與公安部、中國民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司、中國鐵路總公司聯(lián)手,，把當(dāng)事人的身份證與出入境證照一起綁定,，徹底限制被執(zhí)行人通過出入境證照來購買機(jī)票和列車軟臥、高鐵和動車一等座以上車票,。據(jù)中國鐵路總公司運(yùn)輸局統(tǒng)計(jì),，截至2017年5月15日，已拒絕持臨時(shí)身份證,、護(hù)照等非二代居民身份證的購票請求76917人次,。
（二）關(guān)于“禁止失信被執(zhí)行人名下的車輛上高速路"的建議,，交通運(yùn)輸部表示,，現(xiàn)因法律、法規(guī)層面沒有相關(guān)規(guī)定,，大部分地區(qū)高速公路入口設(shè)施,、設(shè)備技術(shù)無法快速準(zhǔn)確識別車牌信息，全國收費(fèi)公路經(jīng)營管理單位未與“失信行為聯(lián)合懲戒系統(tǒng)"開展聯(lián)網(wǎng)工作,，無法實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)查詢比對失信被執(zhí)行人名下的車輛等客觀條件,，故目前難以實(shí)現(xiàn)。
關(guān)于“協(xié)助扣押車輛"的建議,，從2014年7月始,，浙江等地法院和高速交警部門在協(xié)助法院扣押被執(zhí)行人車輛機(jī)制建設(shè)方面已經(jīng)進(jìn)行了先期有益的探索，取得了良好的效果,。2016年1月,，由國家發(fā)改委牽頭，最高人民法院,、公安部等44部委聯(lián)合簽署的《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》對公安部“協(xié)助查封,、扣押車輛"作了要求，最高人民法院據(jù)此與公安部已建立了相應(yīng)的工作機(jī)制,，接下來將繼續(xù)推進(jìn),，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)布控，幫助破解查人找物難題,。交通運(yùn)輸部也對此表示總體贊同和支持,，表示將繼續(xù)協(xié)助人民法院和公安部門在具備條件的收費(fèi)站，廣泛開展對失信被執(zhí)行人名下的車輛進(jìn)行車牌比對,、扣押車輛等相關(guān)工作,，加強(qiáng)對失信被執(zhí)行人的懲戒力度。
?。ㄈ╆P(guān)于“限制出境制度的進(jìn)一步完善"的建議,。限制出境的期限短，繼續(xù)限制的手續(xù)復(fù)雜，不僅為當(dāng)事人所關(guān)注,，也被法院執(zhí)行人員經(jīng)常反映,。但囿于期限已先行規(guī)定，不能改變,。下一步,，將依托全國四級法院建立起來的執(zhí)行指揮中心平臺，以及與公安部建立的“協(xié)助限制出境"機(jī)制,，立足于手續(xù)的簡化,，以及向當(dāng)事人告知的程序規(guī)范，積極發(fā)揮限制出境措施在執(zhí)行工作中的重要作用,。
?。ㄋ模╆P(guān)于“完善拒不執(zhí)行判決、裁定罪的立案標(biāo)準(zhǔn),、入罪情形"的建議,。關(guān)于建議中所述第一種情形，2015年7月,，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》,，對拒不執(zhí)行判決,、裁定罪的追訴程序、適用條件等方面作了進(jìn)一步細(xì)化和完善,。其中第二條第一項(xiàng)規(guī)定,，“具有拒絕報(bào)告或者虛假報(bào)告財(cái)產(chǎn)情況、違反人民法院限制高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)令等拒不執(zhí)行行為,，經(jīng)采取罰款或者拘留等強(qiáng)制措施后仍拒不執(zhí)行的",。根據(jù)該條款規(guī)定，對被執(zhí)行人“違反人民法院限制高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)令的拒不執(zhí)行行為"要追究刑事責(zé)任的,，需要先行對上述行為予以認(rèn)定并采取罰款或者拘留措施,，此后仍有拒不執(zhí)行的情形，依法予以追究,。
關(guān)于第二種情形,，最高人民法院于2016年12月28日發(fā)布了第71號指導(dǎo)案例“毛建文拒不執(zhí)行判決、裁定案",，裁判要點(diǎn)為“有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行判決,、裁定的時(shí)間從判決、裁定發(fā)生法律效力時(shí)起算,。具有執(zhí)行內(nèi)容的判決,、裁定發(fā)生法律效力后，負(fù)有執(zhí)行義務(wù)的人有隱藏、轉(zhuǎn)移,、故意毀損財(cái)產(chǎn)等拒不執(zhí)行行為,，致使判決、裁定無法執(zhí)行,，情節(jié)嚴(yán)重的,，應(yīng)當(dāng)以拒不執(zhí)行判決、裁定罪定罪處罰",，該指導(dǎo)案例根據(jù)立法本意,，確立了拒不執(zhí)行判決、裁定的起算時(shí)間確定為“從判決,、裁定發(fā)生法律效力時(shí)起算"的裁判規(guī)則,，故不能根據(jù)判決生效前轉(zhuǎn)移、隱藏財(cái)產(chǎn)的行為對被執(zhí)行人追究刑事責(zé)任,。
毋庸置疑,，刑罰在遏制部分被執(zhí)行人或相關(guān)人員逃避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行,、阻礙執(zhí)行甚至暴力抗法等不良現(xiàn)象,，改善執(zhí)行環(huán)境等方面，有著民事制裁手段所沒有的優(yōu)勢,。最高人民法院非常重視對拒不執(zhí)行判決,、裁定等犯罪行為的打擊。2014年11月,，最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察院,、公安部組織開展了一場全國范圍內(nèi)的集中打擊拒不執(zhí)行法院判決、裁定等犯罪行為的專項(xiàng)行動,。通過專項(xiàng)行動,，一大批抗拒執(zhí)行的行為人被判處了刑罰，有效遏制了各種抗拒和規(guī)避執(zhí)行現(xiàn)象,。在此基礎(chǔ)上,，建立與公安、檢察部門的長效聯(lián)動機(jī)制,，常態(tài)化打擊拒執(zhí)犯罪,。此外，我們還通過修改司法解釋,，規(guī)定除采取公訴方式追究拒執(zhí)罪外,，還允許申請執(zhí)行人在具備一定條件的情況下自訴，拓寬拒執(zhí)罪的啟動渠道,。各地人民法院通過各種新聞平臺,，開展了廣泛深入的系列宣傳活動,，在全社會形成了懲治抗拒執(zhí)行違法犯罪行為的強(qiáng)大輿論氛圍。此外,，各地法院也經(jīng)常根據(jù)自身工作實(shí)際定期或不定期地在本地區(qū)開展專項(xiàng)打擊行動,，社會反響良好。今后,，我們將持續(xù)打擊拒執(zhí)犯罪,，保持對被執(zhí)行人的高壓態(tài)勢。
四,、關(guān)于終結(jié)本次執(zhí)行程序和恢復(fù)執(zhí)行制度
誠如您所言,，實(shí)踐中對于終結(jié)本次執(zhí)行程序和恢復(fù)執(zhí)行制度原較為混亂，不僅給當(dāng)事人權(quán)益造成損害,，也帶來管理上的混亂,。為解決實(shí)踐中存在的終結(jié)本次執(zhí)行程序不規(guī)范問題，嚴(yán)格規(guī)范該制度,，防止為片面追求結(jié)案率濫用該制度,，我們采取了如下措施：一是專門出臺了《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》，于2016年12月1日起施行,，嚴(yán)格規(guī)定終結(jié)本次執(zhí)行程序的要件,，從程序和實(shí)質(zhì)兩方面嚴(yán)格控制無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，窮盡各種程序確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行才能終結(jié)本次執(zhí)行程序,，確保該程序不被濫用,；二是建立終本案件動態(tài)管理庫。對窮盡手段仍不能執(zhí)行的案件,，建立專門模塊進(jìn)行管理，每半年對庫里的案件進(jìn)行一次網(wǎng)絡(luò)查詢,，發(fā)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的,，立即恢復(fù)，避免一終了事,；三是建立全國法院終本案件公布與查詢平臺,，將終本案件向社會公開，接受外界監(jiān)督,；四是對終本案件的被執(zhí)行人常態(tài)化地采取限制高消費(fèi)措施,，形成一整套的管理機(jī)制，加強(qiáng)對各級法院以終本方式結(jié)案案件的管理,。對于2016年11月15日系統(tǒng)上線后的終本案件,，要通過最高人民法院、高級法院兩級督查督辦,。今后,，重點(diǎn)將以上述規(guī)范為基礎(chǔ),，健全系統(tǒng)配套，加強(qiáng)管理督辦,，促使終結(jié)本次執(zhí)行程序和恢復(fù)執(zhí)行機(jī)制良性科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn),。
五、關(guān)于年底執(zhí)行立案的問題
“年底不立案"緣于對結(jié)案率存在考核要求,故有些法院存在年底“多結(jié)少收"“不立案"的問題,，違背司法規(guī)律,，影響當(dāng)事人訴權(quán),損害司法公信，為社會各界詬病,。最高人民法院對此極為重視,，2014年底決定,除保留若干必要的約束性指標(biāo)外,其他設(shè)定的評估指標(biāo)一律作為統(tǒng)計(jì)分析的參考性指標(biāo),僅作為分析審判運(yùn)行態(tài)勢的數(shù)據(jù)參考,并要求各高級人民法院取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。2015年,，最高人民法院又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法辦案工作的緊急通知》,，強(qiáng)調(diào)各級人民法院要堅(jiān)決貫徹登記立案的規(guī)定，杜絕年底前關(guān)門不收案,、強(qiáng)迫撤訴,、虛假報(bào)結(jié)等現(xiàn)象發(fā)生。通過歷年強(qiáng)調(diào)督查,，該現(xiàn)象已基本得以遏制,。
形成包括“強(qiáng)行終結(jié)本次執(zhí)行程序"“年底不立案"等不正常現(xiàn)象的根源,，是考核的導(dǎo)向走偏,。為解決這一問題，最高人民法院擬建立單獨(dú)的執(zhí)行考核體系及信息化執(zhí)行監(jiān)督體系,。在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí),，主要是考核案件實(shí)際執(zhí)行到位率和到位金額，引導(dǎo)各級法院在執(zhí)行中注重實(shí)效,，注重社會及人民群眾對執(zhí)行工作的整體評價(jià),。在信息化執(zhí)行監(jiān)督體系中，形成對執(zhí)行案件運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)督,。根據(jù)當(dāng)事人的來信來訪隨時(shí)督查糾偏,，對不及時(shí)立案的可采取網(wǎng)上督辦措施。北大法寶
在各級黨委領(lǐng)導(dǎo),、人大監(jiān)督,、政府關(guān)心、社會各界推動下,，近年來最高人民法院基本解決執(zhí)行難的工作,，尤其是在信息化和規(guī)范化的建設(shè)上，在執(zhí)行體制的改革上,，取得了顯著直觀的成果,，但與人民群眾的期待仍有差距,。我們將堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找不足,，補(bǔ)短板,，攻堅(jiān)克難，開拓創(chuàng)新,，堅(jiān)定不移地用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難,，向黨和人民交上滿意的答卷。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持,。
2017年9月12日