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最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第4924號建議的答復(fù)
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第4924號建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于盡快制定強制執(zhí)行法立法的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中提出希望我院積極推動強制執(zhí)行法進入立法議程，并從六個方面剖析了導(dǎo)致法院執(zhí)行難的原因,。我們完全贊同您提出的關(guān)于制定強制執(zhí)行法的建議和對執(zhí)行難原因的分析,。這表明，您對于執(zhí)行難問題進行了廣泛調(diào)研,，并對人民法院的執(zhí)行工作有著深刻見解。
制定一部內(nèi)容全面合理、體例科學(xué)完整的強制執(zhí)行法是形成綜合治理“執(zhí)行難"長效機制的重要環(huán)節(jié),，是解決執(zhí)行難問題的基礎(chǔ)性舉措，我院一直致力于推動強制執(zhí)行法的制訂與出臺?，F(xiàn)將我院已經(jīng)開展和正在進行的相關(guān)工作情況介紹如下：
一,、起草完善強制執(zhí)行法草案
我院自2000年開始著手推進強制執(zhí)行立法工作，在充分調(diào)研與征求意見的基礎(chǔ)上,，先后完成了四版建議稿,。2009年,，我院將第四版建議稿與中國政法大學(xué)的專家建議稿合并，形成了《強制執(zhí)行法（草案）》第五稿與第六稿,。2014年,，我們把起草過程中有關(guān)重大理論問題的研究成果結(jié)集成《強制執(zhí)行法的起草與論證（三）》一書，并公開出版,。目前,，《強制執(zhí)行法（草案）》第六稿已完成起草工作。我們相信,，經(jīng)過反復(fù)研究,、充分討論、認(rèn)真修訂的《強制執(zhí)行法（草案）》將對未來強制執(zhí)行法的立法活動產(chǎn)生推動作用,，并成為該法制訂的堅實基礎(chǔ),。
二、深入開展強制執(zhí)行理論研究
理論研究是否深入,，決定著法律草案的質(zhì)量,。應(yīng)該看到，與民法,、刑法等部門法相比,，我國強制執(zhí)行理論研究的水平還有很大的提升空間。法學(xué)界對強制執(zhí)行實務(wù)還比較陌生,，實務(wù)工作者對先進的強制執(zhí)行理論也缺乏了解,。為盡快提高強制執(zhí)行理論研究水平，讓理論研究成果切實服務(wù)于執(zhí)行實務(wù),，我院積極采取以下措施：一是舉辦“中國執(zhí)行論壇",。最高人民法院執(zhí)行局與中國行為法學(xué)會執(zhí)行行為研究會合辦的“中國執(zhí)行論壇"，已成為實體法,、訴訟法學(xué)者,、全國人大法工委的同志、檢察官,、公證員和全國四級法院優(yōu)秀執(zhí)行法官溝通交流,、討論執(zhí)行理論前沿問題的平臺。通過這一平臺,，不少執(zhí)行法官獲得了直接與專家學(xué)者請教,、學(xué)習(xí)的機會，后者也得以接觸到執(zhí)行實務(wù)中的真問題,。二是從個案中抽象具有普遍指導(dǎo)意義的裁判規(guī)則,。近些年，執(zhí)行案件的復(fù)雜程度明顯提升，執(zhí)行法官經(jīng)常是在缺乏法律明確規(guī)定的情況下,，處理同時包含實體,、程序爭議的棘手問題。我院在審查執(zhí)行復(fù)議,、執(zhí)行申訴案件時,，注意從個案中發(fā)現(xiàn)具有普遍指導(dǎo)意義、能夠填補法律漏洞,、進一步明確法律適用的裁判規(guī)則,，以便在出臺司法解釋時機尚不成熟的情況下，通過案例方式指導(dǎo)下級法院的執(zhí)行工作,。對案件中涉及的疑難復(fù)雜問題,，我院還積極組織專家論證會，開展深入研究,，并將研究成果紀(jì)錄留存,。三是為執(zhí)行一線法官提供培訓(xùn)和交流機會。2015年,，我院執(zhí)行局制定了全國法院執(zhí)行工作培訓(xùn)計劃,，并編寫了統(tǒng)一培訓(xùn)教材,。今年年初,，我院舉辦了面向全國法院的執(zhí)行實務(wù)培訓(xùn)會。四是內(nèi)部研究與外腦貢獻并重,。在提升執(zhí)行理論研究水平方面,，我院堅持內(nèi)部研究與外腦貢獻并重，一方面組織本院人員加強研究,，另一方面對重大理論問題對外委托,。例如，我院正組織多名專家學(xué)者對德國,、法國,、日本等國家的強制執(zhí)行經(jīng)典著作進行翻譯，相關(guān)成果也將于明年出版發(fā)行,。
三,、制訂出臺相關(guān)司法解釋
近兩年，我院緊抓執(zhí)行規(guī)范化建設(shè),，已經(jīng)公布實施了《關(guān)于執(zhí)行程序中計算遲延履行期間的債務(wù)利息適用法律若干問題的解釋》《刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決,、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》《關(guān)于對人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問題的批復(fù)》《關(guān)于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財產(chǎn)有關(guān)問題的批復(fù)》《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》等多部司法解釋。這些司法解釋的出臺為執(zhí)行工作的順利開展提供了制度保障,。會讓它誤以為那是愛情
四,、加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)
推動強制執(zhí)行單獨立法涉及立法、司法、行政等多個部門,。近年來,，我院一直堅持與中央政法委、全國人大法工委等部門進行溝通協(xié)調(diào),，從滿足執(zhí)行工作實際需求的角度,，宣傳、介紹制訂強制執(zhí)行法的緊迫性和必要性,，以增進相互了解,，達成共識，爭取支持,。在社會各界的共同努力下,，2013年下半年，強制執(zhí)行法被正式列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃的第三類項目,。
五,、多措并舉解決執(zhí)行難
您在建議中提到導(dǎo)致執(zhí)行難的六個原因均涉及一個核心問題：協(xié)助執(zhí)行義務(wù)人未能依法、積極履行義務(wù),。從規(guī)范層面看,，《民事訴訟法》第111條、第114條至第117條,、我院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第187條至第189條,、第191條至第193條明確規(guī)定了協(xié)助義務(wù)人的協(xié)助義務(wù)和不履行協(xié)助義務(wù)的后果。不僅如此,，2010年我院還與中紀(jì)委,、中組部、中宣部,、中央綜治辦,、最高檢、國家發(fā)改委等十八個國家機關(guān)出臺了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》,，以期形成黨委領(lǐng)導(dǎo),、人大監(jiān)督、政府支持,、社會各界協(xié)作配合的執(zhí)行工作新格局,，建立健全解決執(zhí)行難問題的長效機制。從實踐情況看,，上述規(guī)范和制度對確保生效法律文書獲得有效執(zhí)行,，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,，維護法律權(quán)威和尊嚴(yán),，推進社會誠信體系建設(shè)，起到了相當(dāng)重要的推動作用。當(dāng)然,，由于上述規(guī)則比較簡疏,、缺乏具體的操作細(xì)則，也導(dǎo)致很多地方存在您提到的問題,。比如協(xié)助義務(wù)人是否依法,、積極履行義務(wù)往往與當(dāng)?shù)攸h委對執(zhí)行工作的重視程度、是否存在地方保護主義,、有無部門利益,、執(zhí)行法院與協(xié)助機構(gòu)之間行政級別等因素相關(guān)聯(lián)，甚至執(zhí)行人員與協(xié)助機構(gòu)辦事人員的私人關(guān)系有時對此也有影響,。要徹底解決這些問題,，可能僅僅依靠《強制執(zhí)行法》尚難以實現(xiàn)。畢竟徒法不足以自行,，如何做到“令行禁止"才是關(guān)鍵,。
為此，我院一直重視以多措并舉的方式解決執(zhí)行難,，力求通過技術(shù)手段改變原有的協(xié)助執(zhí)行模式,。具體而言，全國法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)徹底改變了以往“靠人力查找財產(chǎn)線索,，與協(xié)助義務(wù)人面對面溝通"的模式,。通過該系統(tǒng)，我院已和二十家全國性銀行實現(xiàn)信息互聯(lián),。地方法院可直接通過專網(wǎng)向我院發(fā)送請求,，由我院向各銀行總行推送，通過總行查詢,、凍結(jié)被執(zhí)行人開立在各銀行分支機構(gòu)的賬戶。這種“總對總"的查控模式,，不僅大大提高了執(zhí)行效率,，也減少了協(xié)助機構(gòu)不依法、積極履行協(xié)助義務(wù)的可能,。除銀行存款外,，北京、上海,、廣東,、福建、浙江五個省份還在試點通過查控系統(tǒng)查詢被執(zhí)行人名下車輛,、證券,、部分理財產(chǎn)品，核實被執(zhí)行人身份信息。
六,、對建議的采納與下一步工作安排
為推動強制執(zhí)行單獨立法和解決執(zhí)行難,，根據(jù)您的建議，我院計劃從以下幾個方面著手開展工作：
?。ㄒ唬﹫猿忠孕畔⒒鳛榻鉀Q執(zhí)行難的突破口
自2014年12月正式開通網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系,，我院目前已與中國人民銀行、公安部,、交通部,、農(nóng)業(yè)部、工商總局,、銀監(jiān)會,、證監(jiān)會、騰訊,、支付寶,、京東等部門單位完成了網(wǎng)絡(luò)查控對接，實現(xiàn)對被執(zhí)行人在全國范圍內(nèi)的銀行存款（包括網(wǎng)絡(luò)銀行）,、車輛,、船舶、證券,、身份證件,、組織機構(gòu)代碼/統(tǒng)一社會信用代碼、工商登記,、人民幣結(jié)算賬戶和銀行卡消費記錄等信息的查詢和部分控制,。以金融機構(gòu)為例，已與2200多家銀行進行了網(wǎng)絡(luò)對接,，可以對被執(zhí)行人的銀行存款進行網(wǎng)上查控,。地方法院也先后建立覆蓋轄區(qū)范圍的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系，成為我院查控系統(tǒng)的有益補充,，個別地方法院查控體系覆蓋的查控范圍更廣,，包括房屋、土地,、地方商業(yè)銀行等尚未完成全國統(tǒng)一登記的財產(chǎn),。信息化建設(shè)取得的矚目成就，極大提高了執(zhí)行效率,，擴大了財產(chǎn)查控范圍,，有力打擊了被執(zhí)行人通過隱匿財產(chǎn)規(guī)避執(zhí)行的行為，為基本解決執(zhí)行難提供了強大的技術(shù)保障,。尤其是在執(zhí)行效率的提高方面,，效果十分顯著,，傳統(tǒng)模式下兩人一天只能查詢4家銀行賬戶，依托網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系,，執(zhí)行法官足不出戶,，輕輕一點鼠標(biāo)，幾分鐘后就可以查詢到全國3200多家銀行的賬戶,，效率提高上千倍,，這種巨大的量變將引發(fā)質(zhì)變，從而推動執(zhí)行模式實現(xiàn)質(zhì)的飛躍,。
下一步我院還將積極與公安,、國土、住建,、稅務(wù),、工商等協(xié)助執(zhí)行單位及有關(guān)政府職能部門協(xié)調(diào)溝通、爭取支持,，通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)實現(xiàn)對被執(zhí)行人信息的共享及其財產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)查詢和控制,。
6月27日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議強調(diào),，要建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制,，明確限制項目內(nèi)容，加強信息公開和共享,，提高執(zhí)行查控能力減少,，完善失信被執(zhí)行人名單制度，完善黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作制度,，構(gòu)建“一處失信,、處處受限"的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行,。我們相信,，在黨中央的正確指引下，會有越來越多的部門參與到執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控機制建設(shè)中來,，一個覆蓋全國,、快速反應(yīng)、規(guī)范協(xié)調(diào),、高效便捷的財產(chǎn)信息共享與協(xié)助執(zhí)行平臺終會建立起來，被執(zhí)行人難找,、被執(zhí)行財產(chǎn)難查,、協(xié)助義務(wù)人不配合的問題必將得到根本解決。
?。ǘ┙ⅰ皥?zhí)行不能"案件退出機制
“執(zhí)行不能"案件是指不具備執(zhí)行條件的案件,。比如在金錢債權(quán)的執(zhí)行中,，被執(zhí)行人沒有任何可供執(zhí)行的財產(chǎn)，法院窮盡執(zhí)行措施,，也不可能執(zhí)行到位,，正所謂“巧婦難為無米之炊"。據(jù)估計,，此類案件約占所有執(zhí)行案件的40%左右,。例如，在相當(dāng)數(shù)量的交通事故,、人身傷害賠償?shù)壬婷裆鷪?zhí)行案件中,，加害人大多經(jīng)濟條件差，往往除了維持生計的生活必需品之外沒有其他財產(chǎn),，無法進一步執(zhí)行,。另外，許多法人企業(yè)因為經(jīng)營不善等原因,，負(fù)債累累,、債臺高筑，債權(quán)人達數(shù)十家,，其財產(chǎn)僅能滿足抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán),，其他債權(quán)人的債權(quán)難以得到實現(xiàn)，完全符合破產(chǎn)條件,，但債權(quán)人,、債務(wù)人都不申請破產(chǎn)，形成執(zhí)行不能,、破產(chǎn)不得的“僵尸案件",。
小詞兒都挺能整對于這類執(zhí)行難，無論采取什么執(zhí)行措施都不可能執(zhí)行到位,，這在任何國家,、任何時期都是一樣的，這是當(dāng)事人面臨的商業(yè)風(fēng)險,、交易風(fēng)險,、社會風(fēng)險，主要依靠全社會力量從源頭上進行綜合治理,，比如建立自然人,、非法人組織破產(chǎn)制度或者強制破產(chǎn)程序、簡易破產(chǎn)程序來消化無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件,，對涉民生的無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件,，通過社會救助、社會保障,、司法救助制度予以消化,。
不將這一類案件與其他執(zhí)行案件區(qū)分開,，法院就不能集中精力去解決需要解決且可以解決的案件，反過來還會加劇執(zhí)行難,。為此,，我們正在調(diào)研、設(shè)計“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)"和“終結(jié)本次執(zhí)行程序"兩個程序,，以便妥當(dāng)處理執(zhí)行不能案件,，維護申請執(zhí)行人的合法權(quán)益。
?。ㄈ┻M一步加強司法解釋工作
目前人民法院在執(zhí)行工作中適用的規(guī)范存在三個特點,，一是規(guī)范比較雜亂、體系性比較差,；二是有些規(guī)范相對陳舊,，已無法適用當(dāng)前執(zhí)行工作的需要；三是有些問題缺乏明確規(guī)范,，有待新的司法解釋來填補,。
目前，我院正在加緊起草,、制訂有關(guān)財產(chǎn)保全,、執(zhí)行當(dāng)事人變更與追加、參與分配,、公證債權(quán)文書執(zhí)行,、仲裁裁決執(zhí)行等多部司法解釋。其中,，財產(chǎn)保全司法解釋將有助于緩解被詬病已久的保全難問題,，暢通提早控制債務(wù)人財產(chǎn)的渠道，減輕執(zhí)行機構(gòu)查找財產(chǎn)的壓力,。該司法解釋的征求意見稿已經(jīng)獲得了社會各界的廣泛關(guān)注和好評,。執(zhí)行當(dāng)事人變更與追加司法解釋則可以有效制約被執(zhí)行人通過濫用公司有限責(zé)任、離婚,、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等方式逃廢債務(wù),。與此同時，我們還將著手對此前的司法解釋進行修改和補充,。不久前,，我們已經(jīng)就關(guān)于公布失信被執(zhí)行人的司法解釋的修訂征求了下級法院的意見。我們相信,，這些司法解釋的出臺,、施行與修正，不僅能夠大大緩解執(zhí)行法官面臨的規(guī)范不足困境,，也將給未來強制執(zhí)行法的立法活動積累寶貴的實踐經(jīng)驗,。
（四）積極推動強制執(zhí)行立法
強制執(zhí)行法所列的第三類項目屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項目,。根據(jù)慣例,，在論證充分、條文成熟的情況下,，可以根據(jù)情況調(diào)整計劃,，適時提請審議。這既是強制執(zhí)行法出臺的契機,，也給我們繼續(xù)推進立法工作提出了更迫切的要求,。下一步，我們將根據(jù)您的建議,，繼續(xù)加強研究論證和溝通協(xié)調(diào),，加快完善草案條文的步伐，適時向立法機關(guān)提交或向全國人大提出法律案,，以爭取強制執(zhí)行法的盡快出臺,。同時，我們希望您積極呼吁社會各界對強制執(zhí)行法的制訂予以關(guān)注和支持,，并向立法機關(guān)提出代表建議,，促成一部內(nèi)容全面、體系完備的強制執(zhí)行法典早日出臺,。而在此之前,，我院制定的司法解釋和規(guī)范性意見的施行也將極大地緩解司法實踐規(guī)范不足的困境，并為此后的立法活動提供重要的實踐經(jīng)驗,。
關(guān)于“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題",，最高人民法院已制定下發(fā)了《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題"的工作綱要》，確定了明確的路線圖和時間表,，各級法院正在緊鑼密鼓地加以落實,。我院將進一步抓好執(zhí)行規(guī)范管理，起草財產(chǎn)調(diào)查,、財產(chǎn)保全,、執(zhí)行和解、涉仲裁與公證債權(quán)文書執(zhí)行等一系列的司法解釋和規(guī)范性文件,，明確劃定執(zhí)行權(quán)的界限,，科學(xué)規(guī)范執(zhí)行權(quán)的運行；大力推進執(zhí)行信息化建設(shè),，建立涉及四級法院的執(zhí)行案件信息流程管理系統(tǒng),，完善全國法院網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控平臺；積極開展執(zhí)行改革創(chuàng)新,，進一步完善審執(zhí)分離,，試點執(zhí)行機構(gòu)改革方案,，探索執(zhí)行團隊化模式；深入開展反規(guī)避執(zhí)行整治活動,，提高查處規(guī)避執(zhí)行行為的司法能力,，完善相關(guān)協(xié)調(diào)配合工作機制，加大依法制裁力度,，全面壓縮規(guī)避執(zhí)行行為的存在空間,；努力改善執(zhí)行工作環(huán)境，加強對執(zhí)行工作的警務(wù)保障,。
我們相信,，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在人大代表的監(jiān)督和支持下,，人民法院必將破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬,，基本解決執(zhí)行難的目標(biāo)一定能夠如期實現(xiàn)。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心與支持,。
2016年9月26日