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最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第5925號(hào)建議的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議第5925號(hào)建議的答復(fù)
您提出的關(guān)于進(jìn)一步加大司法執(zhí)行力度，破解基層法院執(zhí)行難的建議收悉，經(jīng)商公安部，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中分析了基層法院執(zhí)行難問題的成因，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大基層法院的執(zhí)行力度，維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)。我們認(rèn)為，您的建議反映了當(dāng)前法院工作面臨的主要問題之一，也是我們一直在努力破解的司法難題。
一、關(guān)于推進(jìn)執(zhí)行立法，加強(qiáng)法院自身建設(shè)
您在建議中提到，應(yīng)當(dāng)抓緊制定出臺(tái)《強(qiáng)制執(zhí)行法》。對(duì)此，我們非常贊同。制定一部?jī)?nèi)容全面合理、體例科學(xué)完整的強(qiáng)制執(zhí)行法是形成破解執(zhí)行難長(zhǎng)效機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。為此，我院自2000年就著手推進(jìn)強(qiáng)制執(zhí)行立法，進(jìn)行了大量的理論研究、條文起草、溝通協(xié)調(diào)等工作，目前已完成《強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》的第六稿。但是由于立法工作的復(fù)雜性，強(qiáng)制執(zhí)行法的出臺(tái)可能仍需時(shí)日。
推進(jìn)立法的同時(shí)，我們也積極致力于完善執(zhí)行司法解釋體系和相關(guān)的執(zhí)行操作規(guī)范。近兩年是最高人民法院有史以來出臺(tái)執(zhí)行司法解釋和規(guī)范性文件最為密集的時(shí)期。2014年7月以來，我們已經(jīng)陸續(xù)公布實(shí)施《關(guān)于執(zhí)行程序中計(jì)算遲延履行期間的債務(wù)利息適用法律若干問題的解釋》《刑事裁判涉財(cái)產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》、關(guān)于對(duì)人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問題的批復(fù)》《關(guān)于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財(cái)產(chǎn)有關(guān)問題的批復(fù)》《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定〉的決定會(huì)讓它誤以為那是愛情》《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》等一系列司法解釋和規(guī)范性文件，今年還計(jì)劃出臺(tái)執(zhí)行當(dāng)事人變更和追加、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查、財(cái)產(chǎn)保全等方面系列司法解釋和指導(dǎo)意見。
二、關(guān)于完善社會(huì)誠(chéng)信體系、實(shí)行公開督促執(zhí)行制度
近年來，最高人民法院認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)提出的加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的要求，以失信被執(zhí)行人名單制度為載體，在國(guó)家各有關(guān)部門的大力支持下，對(duì)失信被執(zhí)行人加強(qiáng)聯(lián)合信用懲戒，積極推動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，有效的促進(jìn)了執(zhí)行難問題的解決。
2010年，最高人民法院制定了《關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》，對(duì)遲延履行生效法律文書確定義務(wù)的被執(zhí)行人，在乘坐飛機(jī)、列車軟臥、住宿星級(jí)酒店等高消費(fèi)行為方面予以限制。2013年，最高人民法院又制定了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，正式建立了失信被執(zhí)行人名單制度，依托社會(huì)信用體系向政府相關(guān)部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行定向通報(bào)失信被執(zhí)行人信息，由其依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定等在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、政府扶持、融資信貸、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)認(rèn)定等方面，對(duì)失信被執(zhí)行人予以信用懲戒。名單庫(kù)與民航、鐵路、銀行等部門的系統(tǒng)相連接，失信被執(zhí)行人的信息可以實(shí)時(shí)自動(dòng)傳輸至民航、鐵路的購(gòu)票信息系統(tǒng)，以及銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的征信系統(tǒng)。民航、鐵路的購(gòu)票系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)攔截失信被執(zhí)行人購(gòu)買飛機(jī)票、列車軟臥票等。銀行的征信系統(tǒng)接到名單信息，則會(huì)自動(dòng)限制失信被執(zhí)行人辦理信用卡或辦理貸款。
為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)被執(zhí)行人的信用懲戒，最高人民法院于2015年7月22日公布了《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定〉的決定》，明確將信用懲戒的范圍拓寬至限制高消費(fèi)及非生活或者經(jīng)營(yíng)必需的有關(guān)消費(fèi)，明確規(guī)定對(duì)失信被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)采取限制消費(fèi)措施，增加對(duì)乘坐G字頭動(dòng)車組列車全部座位、其他動(dòng)車組列車一等以上座位的限制。同時(shí)規(guī)定，單位被執(zhí)行人被采取限制消費(fèi)措施后，明確禁止其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人四類責(zé)任人員實(shí)施高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)行為。有相當(dāng)數(shù)量的被執(zhí)行人迫于壓力主動(dòng)履行了義務(wù)，該制度獲得社會(huì)各界的廣泛好評(píng)，有力的促進(jìn)了社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。截至今年6月30日，全國(guó)已累計(jì)公布失信被執(zhí)行人名單信息445.4萬例，累計(jì)限制438.48萬人次購(gòu)買飛機(jī)票；限制130.9萬人次購(gòu)買列車車票。
三、關(guān)于破除地方、部門保護(hù)主義，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)
全面落實(shí)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在解決跨轄區(qū)查控被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)問題的同時(shí)，也能有效防止地方、部門保護(hù)主義。近年來，我院以信息化為基礎(chǔ)建立全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括覆蓋全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)、案件流程管理系統(tǒng)、案件流程信息公開系統(tǒng)、失信被執(zhí)行人信用懲戒系統(tǒng)和遠(yuǎn)程指揮系統(tǒng)等。其中網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)徹底改變了傳統(tǒng)的查找財(cái)產(chǎn)方式，最高人民法院與21家全國(guó)性銀行、2299家地方性銀行通過信息互聯(lián)，建立起了“總對(duì)總"的查控體系。各級(jí)法院直接通過法院三級(jí)專網(wǎng)向最高人民法院發(fā)送查詢請(qǐng)求，由最高人民法院向各銀行總行推送。通過網(wǎng)絡(luò)查控的方式，在一個(gè)小時(shí)內(nèi)就可完成對(duì)被執(zhí)行人在全國(guó)3000多個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)的存款信息的查詢，效率之高，是傳統(tǒng)的執(zhí)行模式無法企及的。除銀行外，我院還通過與公安、國(guó)土、住建、稅務(wù)、工商、交通等協(xié)助執(zhí)行單位及有關(guān)政府職能部門建立網(wǎng)絡(luò)連接，借助信息共享和網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)被執(zhí)行人信息及其財(cái)產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)查詢和控制。截至2016年7月11日，全國(guó)已有31個(gè)省份的3373家法院開通了網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)。我們相信，隨著更多部門參與到網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控機(jī)制建設(shè)中來，一個(gè)快速反應(yīng)、規(guī)范協(xié)調(diào)、高效便捷、全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)查控信息共享平臺(tái)最終必將建立，被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查問題必將得到徹底解決。而執(zhí)行遠(yuǎn)程指揮系統(tǒng)則能夠優(yōu)化執(zhí)行權(quán)的配置管理，以“高級(jí)人民法院對(duì)轄區(qū)內(nèi)人民法院的執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理"、“上級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)的執(zhí)行工作情況，組織集中執(zhí)行和專項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)"為目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、跨轄區(qū)執(zhí)行，提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。
四、關(guān)于建立“法律執(zhí)行110"機(jī)制
您在建議中提出建立由公安機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院查找被執(zhí)行人，查控被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的機(jī)制，這也正是我們一直努力建立和完善的工作機(jī)制。2016年初，最高人民法院和公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立快速查詢信息共享及網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控協(xié)作工作機(jī)制的意見》。該意見主要包括五方面的協(xié)作內(nèi)容：一是信息共享。最高人民法院與公安部共享執(zhí)行案件信息、失信被執(zhí)行人信息及司法審判信息；二是查詢反饋。公安部協(xié)助人民法院查詢反饋被執(zhí)行人身份信息、被執(zhí)行人出入境證件及出入境信息、被訴訟保全被告的出入境證件信息以及被訴訟保全被告、被執(zhí)行人的車輛登記信息等；三是限制出境。公安機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院限制被執(zhí)行人出境；四是查控車輛。公安機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院查找、凍結(jié)車輛；五是查找被執(zhí)行人。公安機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院查找下落不明的被執(zhí)行人。
目前，最高人民法院已經(jīng)與公安部完成了網(wǎng)絡(luò)對(duì)接工作。人民法院可以直接通過網(wǎng)絡(luò)方式查詢被執(zhí)行人的車輛登記信息，采取網(wǎng)上查封措施，限制車輛的轉(zhuǎn)讓、過戶及抵押。公安機(jī)關(guān)也將根據(jù)人民法院的提供的信息在執(zhí)勤站點(diǎn)對(duì)有關(guān)車輛進(jìn)行查扣。這些措施大大提高人民法院執(zhí)行效率，降低執(zhí)行成本，將為人民法院破解“查人找物難"打開新的突破口，全面壓縮規(guī)避執(zhí)行行為的存在空間。
綜上所述，您提出的“關(guān)于進(jìn)一步加大司法執(zhí)行力度，破解基層法院執(zhí)行難問題"的建議具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。執(zhí)行難問題是實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。能否解決執(zhí)行難問題，關(guān)系到當(dāng)事人合法權(quán)益的最終兌現(xiàn)，關(guān)系到司法公信力的有效提升，關(guān)系到司法權(quán)威的真正樹立。破解執(zhí)行難是人民群眾對(duì)法院工作的熱切期待，更是人民法院的職責(zé)所在。我們會(huì)在執(zhí)行工作中采納和參考您的意見，以“兩到三年基本解決執(zhí)行難"為工作目標(biāo)，以“一性兩化"為基本工作思路，在保證公正的同時(shí)立足于提高效率，努力破解執(zhí)行難題。在具體措施上，我們將致力于：
法寶一是進(jìn)一步推動(dòng)完善執(zhí)行立法。一方面，我們將充分采納您的建議，加強(qiáng)與立法部門溝通，力爭(zhēng)明年將強(qiáng)制執(zhí)行法提上立法部門的議事日程，推進(jìn)強(qiáng)制執(zhí)行立法進(jìn)程。另一方面，對(duì)大量的執(zhí)行司法解釋體系進(jìn)行梳理、清理、編纂、形成科學(xué)合理、相互協(xié)調(diào)的司法解釋體系，為加大執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行行為提供依據(jù)和保障。二進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。為了加大對(duì)失信被執(zhí)行人懲戒力度，2016年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會(huì)議書面審議通過了我院牽頭起草的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，該意見將在修改后由中辦、國(guó)辦發(fā)布實(shí)施。我們將以貫徹實(shí)施該意見為契機(jī)，以信息化手段強(qiáng)化對(duì)失信被執(zhí)行人的信用懲戒，不斷拓展聯(lián)合信用懲戒的范圍和深度，并將在完善終結(jié)本次執(zhí)行規(guī)范意見的基礎(chǔ)上，建立專門的無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件信息庫(kù)，向全社會(huì)公開，并對(duì)納入信息庫(kù)的被執(zhí)行人長(zhǎng)期采取限制高消費(fèi)措施。三是積極開展執(zhí)行改革創(chuàng)新。一方面，穩(wěn)妥開展執(zhí)行體制改革，積極探索實(shí)行執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)合理分離，形成審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的互相制約和監(jiān)督。強(qiáng)化上下級(jí)法院之間對(duì)執(zhí)行案件、執(zhí)行人員、執(zhí)行裝備的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮職能，規(guī)范指定執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行、異地交叉執(zhí)行的提起和審批程序，提高執(zhí)行實(shí)施效率。另一方面，積極探索執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新，在建立和完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合、異地協(xié)作執(zhí)行、執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)等機(jī)制方面進(jìn)一步探索，積累經(jīng)驗(yàn)。四是建立全國(guó)四級(jí)法院執(zhí)行案件統(tǒng)一辦案平臺(tái)。我們將在今年年底前建立全國(guó)四級(jí)法院執(zhí)行案件統(tǒng)一辦案平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)四級(jí)法院所有執(zhí)行案件均在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行立案和管理的目標(biāo)，將辦案流程置于全程監(jiān)控之下，并以此為依托，形成統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，打破地方保護(hù)，排除各種對(duì)執(zhí)行工作的不當(dāng)干擾，為依法公正執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。五是深入開展反規(guī)避執(zhí)行整治行動(dòng)。加大財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的適用力度，真正發(fā)揮被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的威懾作用。加大對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的核查力度，最大限度發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)。加大對(duì)規(guī)避執(zhí)行的懲戒力度，根據(jù)規(guī)避行為的嚴(yán)重程度，充分適用不同的制裁手段。六是建立強(qiáng)制執(zhí)行區(qū)域協(xié)同網(wǎng)。最高人民法院將認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮四級(jí)法院執(zhí)行指揮中心的功能，適時(shí)制定關(guān)于異地執(zhí)行相互協(xié)作的規(guī)范性文件，督促各級(jí)法院突破利益藩籬，探索執(zhí)行信息區(qū)域共享，依托信息技術(shù)在更大范圍、更深層次推動(dòng)執(zhí)行協(xié)作，切實(shí)保障勝訴當(dāng)事人合法權(quán)益。七是抓好執(zhí)行隊(duì)伍管理，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)，確保執(zhí)行隊(duì)伍在政治上不出問題，在廉政上不出問題，在工作作風(fēng)上不出問題。強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，主動(dòng)接受人大監(jiān)督、政協(xié)委員以及社會(huì)各界的監(jiān)督，保證執(zhí)行當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)行工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓執(zhí)行權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。
同時(shí)，確如您所言，執(zhí)行難問題具有復(fù)雜的成因。部分被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行、喪失履行能力的案件雖然在形式上表現(xiàn)為執(zhí)行難，但本質(zhì)上屬于當(dāng)事人的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、交易風(fēng)險(xiǎn)。此類案件無論采取什么執(zhí)行措施都不可能執(zhí)行到位，我們應(yīng)該將“執(zhí)行不能"與執(zhí)行難兩個(gè)概念予以區(qū)分。我們也充分認(rèn)識(shí)到，真正解決“執(zhí)行難"，不能靠人民法院?jiǎn)未颡?dú)斗，需要全社會(huì)的參與、配合和支持。在此，也希望您繼續(xù)呼吁社會(huì)各界對(duì)法院執(zhí)行工作予以理解和支持。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年9月18日