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最高人民法院對(duì)政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第1544號(hào)(政治法律類099號(hào))提案的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-13
最高人民法院對(duì)政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第1544號(hào)(政治法律類099號(hào))提案的答復(fù)
貴會(huì)提出的關(guān)于支持環(huán)保民間組織開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的提案收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)社會(huì)組織開(kāi)展公益訴訟的情況
最高人民法院環(huán)境資源審判庭（以下簡(jiǎn)稱環(huán)資庭）在成立之初就將環(huán)境民事公益訴訟作為全面推進(jìn)環(huán)境資源審判工作的突破口和著力點(diǎn)。2015年是新《環(huán)境保護(hù)法》施行的開(kāi)局之年，也是環(huán)境公益訴訟走上法治軌道的元年。隨著《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的制定以及相關(guān)典型案例的發(fā)布，社會(huì)組織起訴主體資格問(wèn)題、舉證責(zé)任問(wèn)題、訴訟負(fù)擔(dān)等一系列困擾環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題逐步得到規(guī)范和解決。2015年5月1日起全面實(shí)行立案登記制以來(lái)，立案渠道更加暢通，環(huán)境公益訴訟立案工作日趨規(guī)范。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1月至今，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟一審案件116件，已審結(jié)61件。案件數(shù)量比《環(huán)境保護(hù)法》修訂前有了較大幅度增長(zhǎng)，涉及地域從三、四個(gè)省份擴(kuò)展到21個(gè)省、市、自治區(qū)，案件類型含水、大氣、污染、瀕危植物保護(hù)、文物遺址保護(hù)等環(huán)境因素。應(yīng)該說(shuō)，人民法院正在采取多種措施暢通環(huán)境公益訴訟立案渠道，促進(jìn)社會(huì)組織提起的公益訴訟順利開(kāi)展。
二、最高人民法院關(guān)于破解社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟各項(xiàng)難題的切實(shí)舉措
目前，少數(shù)法院還存在對(duì)環(huán)境公益訴訟的價(jià)值和功能認(rèn)識(shí)不足，對(duì)新類型案件調(diào)研不夠，工作機(jī)制落實(shí)不到位，法官專業(yè)水平有待提高等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，我們采取了針對(duì)性舉措，充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，積極構(gòu)建有利于社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的程序和配套機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟。
一是堅(jiān)持理念先行，以新發(fā)展理念統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境資源審判工作
黨的十八大以來(lái)，最高人民法院以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以“十三五"規(guī)劃綱要關(guān)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善為奮斗目標(biāo)，深入推進(jìn)環(huán)境資源審判工作。第一次全國(guó)環(huán)境資源審判工作會(huì)議就提出保護(hù)優(yōu)先、維護(hù)環(huán)境權(quán)益、堅(jiān)守法律底線、預(yù)防和懲治并重、綠色惠民和保障公眾參與等理念。江必新副院長(zhǎng)在2016年6月進(jìn)一步將其深化為人類命運(yùn)共同體、環(huán)境正義、嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)權(quán)益、注重預(yù)防、保護(hù)優(yōu)先、修復(fù)為主、公眾參與等現(xiàn)代環(huán)境司法理念，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民法院要以新發(fā)展理念統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境資源審判工作，嚴(yán)格貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)原則，嚴(yán)厲制裁環(huán)境違法行為；推動(dòng)污染企業(yè)信息公開(kāi)，依法及時(shí)采取行為保全、先予執(zhí)行措施，預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大；全面落實(shí)立案登記制要求，切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，完善司法便民和司法救助措施，暢通環(huán)境權(quán)益救濟(jì)渠道，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
二是注重改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)、機(jī)制、程序、理論和團(tuán)隊(duì)“五位一體"專門(mén)化
環(huán)境資源案件具有高度的復(fù)合性和專業(yè)技術(shù)性，需要專門(mén)的審判機(jī)構(gòu)和專業(yè)的法官進(jìn)行審理。貴會(huì)建議，各級(jí)法院參照最高人民法院成立專門(mén)的環(huán)境資源審判庭。截至2016年6月，各級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計(jì)558個(gè)，其中審判庭191個(gè)。貴州、福建、海南、江蘇、河北、山東、廣西、江西、河南、廣東、重慶、云南、湖南、四川、吉林等15個(gè)高級(jí)人民法院設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立三級(jí)法院專門(mén)審判體系。可以說(shuō)，在加強(qiáng)專門(mén)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面已經(jīng)取得了新進(jìn)展。
提案中建議，健全公民舉報(bào)制度、環(huán)境聽(tīng)證制度，在協(xié)助調(diào)查取證等方面加大對(duì)環(huán)保民間組織的司法救助，以及借鑒美國(guó)的禁止令和民事罰款制度等。最高人民法院正在研究環(huán)境資源案件受案范圍，探索完善證據(jù)保全、訴前禁令、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、舉證證明責(zé)任分配以及由生態(tài)環(huán)境專家擔(dān)任顧問(wèn)、人民陪審員等制度，按照恢復(fù)性司法要求，完善責(zé)任承擔(dān)方式和執(zhí)行手段，如環(huán)境保護(hù)禁令、代履行、第三方監(jiān)督、異地補(bǔ)種復(fù)綠等。
三是制定司法解釋和規(guī)范性文件，完善環(huán)境公益訴訟工作機(jī)制，為社會(huì)組織參與公益訴訟創(chuàng)造條件
提案中提到，環(huán)保組織因自身力量不足，既缺乏環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員和環(huán)境法律專家，收集環(huán)境污染證據(jù)能力，又缺乏財(cái)力支持，難以承擔(dān)訴訟、鑒定費(fèi)用；而地方保護(hù)主義傾向使部分地方政府對(duì)污染企業(yè)包庇、縱容，環(huán)保組織無(wú)法從環(huán)保執(zhí)法部門(mén)獲得污染企業(yè)的相關(guān)證據(jù)，許多環(huán)保公益訴訟即便環(huán)保組織勝訴也得不到及時(shí)有效執(zhí)行。
針對(duì)上述問(wèn)題，最高人民法院2015年1月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）在暢通訴訟渠道，減輕當(dāng)事人舉證證明責(zé)任，減少當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮著積極作用。《解釋》細(xì)化了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟資格條件，在類型上保持一定開(kāi)放性，使那些依法運(yùn)行并且具備維護(hù)公共利益能力的社會(huì)組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來(lái)；《解釋》為落實(shí)公民知情權(quán)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的被告拒不提供重要環(huán)境信息的法律責(zé)任予以明確；《解釋》引入民事訴訟法關(guān)于支持起訴制度，檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)等可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式，補(bǔ)強(qiáng)社會(huì)組織的訴訟能力；《解釋》要求人民法院適度發(fā)揮能動(dòng)性，對(duì)依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)、委托鑒定等問(wèn)題予以明確；《解釋》對(duì)社會(huì)組織訴訟費(fèi)用的減免緩作出明確規(guī)定，盡量減輕社會(huì)組織的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并給予必要的司法救助，防止因原告訴訟能力欠缺而導(dǎo)致環(huán)境公共利益得不到保護(hù)。
此外，最高人民法院積極加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，與民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度的通知》。2016年6月，《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了環(huán)境資源案件的基本類型和審理原則。目前，我們正在研究起草《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》，以期進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境公益訴訟的審理流程和操作規(guī)范。
四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)，充分發(fā)揮典型案例的指引作用，提升司法公信力
兩年來(lái)，最高人民法院在20多個(gè)省市區(qū)對(duì)環(huán)境資源審判工作進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)考察等方式，指導(dǎo)和推動(dòng)相關(guān)司法政策文件以及第一次全國(guó)法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議精神的落實(shí)。先后5次在江蘇、山東、云南、北京召開(kāi)環(huán)境公益訴訟審判工作座談會(huì)，舉辦3期全國(guó)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)力度。
各級(jí)法院貫徹落實(shí)立案登記制這一司法改革成果，主動(dòng)接受監(jiān)督指導(dǎo)，積極開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)，依法及時(shí)受理符合法定條件、應(yīng)當(dāng)受理的社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。福建南平中院審理了自然之友、福建綠家園提起的開(kāi)礦破壞生態(tài)公益訴訟案，該案系新環(huán)保法實(shí)施后第一例受理的環(huán)境公益訴訟，四川甘孜州中院受理了一起中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）提起的雅礱江梯級(jí)水電開(kāi)發(fā)計(jì)劃可能危害瀕危保護(hù)植物五小葉槭的公益訴訟案，青島海事法院受理了一起綠發(fā)會(huì)提起的康菲公司海上污染損害責(zé)任糾紛公益訴訟案。這些具有國(guó)內(nèi)外影響力案件的審理，彰顯了人民法院采取多種措施暢通環(huán)境公益訴訟立案渠道，依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益和生物多樣性的信心和決心。
謹(jǐn)防騙子司法權(quán)威和司法公信力的樹(shù)立要依靠一個(gè)個(gè)具體案件的公正審理，特別是具有標(biāo)志性重大典型案件的審理。2016年1月21日，最高人民法院組成5人合議庭就泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的1.6億天價(jià)賠償公益訴訟案所涉及事實(shí)證據(jù)及法律適用問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)，并當(dāng)庭裁定駁回泰興錦匯化工有限公司的再審申請(qǐng)。2016年1月29日，最高人民法院對(duì)綠發(fā)會(huì)提起的騰格里沙漠污染公益訴訟系列案件作出終審裁定——撤銷寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院和寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級(jí)人民法院的民事裁定，由中衛(wèi)市中院立案受理。這些案例不僅充分體現(xiàn)了人民法院對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的高度重視，通過(guò)細(xì)化裁判規(guī)則，發(fā)揮了裁判的示范指引作用，同時(shí)也是司法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)需要的適應(yīng)，是對(duì)環(huán)境法治維護(hù)環(huán)境正義、保障生態(tài)平衡本質(zhì)要求的回歸。
環(huán)境資源審判是國(guó)家環(huán)境治理體系的重要環(huán)節(jié)，在生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。貴會(huì)的建議為環(huán)境資源審判專門(mén)化的建設(shè)和完善提供了重要參考依據(jù)，希望貴會(huì)繼續(xù)關(guān)注環(huán)境資源審判工作并提出寶貴意見(jiàn)。
感謝對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年10月14日