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歐盟兩用物項(xiàng)出口管制新規(guī)：向政策協(xié)調(diào)邁出新的一步
來源:中國(guó)出口管制信息網(wǎng) 時(shí)間: 2021-09-09
2021年9月9日，歐盟新修訂的兩用物項(xiàng)出口管制條例生效，取代了2009年的第428號(hào)條例1。新修訂的條例于2021年5月10日獲得通過，全稱為《建立歐盟控制兩用物項(xiàng)的出口、中介、技術(shù)援助、過境和轉(zhuǎn)讓的管制制度的條例》（下稱“新條例”）2。此次修訂為歐盟兩用物項(xiàng)出口管制制度帶來若干變化，例如，歐盟新出臺(tái)了兩用物項(xiàng)一般出口授權(quán)，并就網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控物項(xiàng)提出了更嚴(yán)格的出口管制措施。本文關(guān)注與歐盟內(nèi)部政策協(xié)調(diào)有關(guān)的一項(xiàng)變化：修訂后新增的第10條加大了歐盟各成員國(guó)朝更嚴(yán)格管制的方向進(jìn)行政策協(xié)調(diào)的可能性。
歐盟兩用物項(xiàng)出口管制政策的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一并非易事。兩用物項(xiàng)出口管制制度的核心是貿(mào)易與安全的關(guān)系，因其牽涉安全問題，而共同外交和安全政策在歐盟屬于政府間合作范疇，在過去幾十年間，該領(lǐng)域政策常引發(fā)爭(zhēng)論。曾經(jīng)有許多成員國(guó)提出，出口管制政策富含政治因素，這些問題并不屬于歐共體共同商業(yè)政策的范疇，例如列舉敏感出口目的國(guó)（地區(qū)）、列出兩用物項(xiàng)清單。
在歐共體立法和歐洲法院關(guān)鍵裁決的推動(dòng)下，兩用物項(xiàng)出口管制從政府間向歐盟層面的政策逐步發(fā)展。上世紀(jì)90年代，為減少各成員國(guó)出口管制制度的差異，消除內(nèi)部市場(chǎng)交易壁壘，歐共體通過了3381/94號(hào)條例。歐洲法院也在1995年的案例中確立了歐盟在兩用物項(xiàng)出口管制方面的專屬權(quán)能。2000年，歐盟通過了關(guān)于兩用產(chǎn)品和技術(shù)出口管制的1334/00條例，以立法形式將兩用物項(xiàng)出口管制納入歐盟共同商業(yè)政策領(lǐng)域，明確為歐盟專屬權(quán)能。這就意味著，各成員國(guó)在沒有共同體機(jī)構(gòu)授權(quán)的情況下既不能締結(jié)國(guó)際協(xié)定，也不能制定有關(guān)的國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策，除非歐盟給予特別授權(quán)，排除了成員國(guó)在兩用物項(xiàng)出口管制領(lǐng)域單獨(dú)行動(dòng)的空間。
2009年5月5日，歐盟頒布了第428/2009號(hào)條例，對(duì)第1334/00號(hào)條例進(jìn)行了修改和更新，在保留原條例基本框架的基礎(chǔ)上，428/ 2009號(hào)條例將出口管制政策的實(shí)施問題留給了成員國(guó)。因此，雖然歐盟層面有統(tǒng)一的出口管制條例和機(jī)構(gòu)，但最終執(zhí)行與決策權(quán)在各成員國(guó)手中。歐盟成員國(guó)眾多，各國(guó)在軍事、科技、經(jīng)濟(jì)等方面存在較大差距，因此出口管制制度執(zhí)行效果呈現(xiàn)差異化局面，具體體現(xiàn)在：（1）管理上的差異，如各國(guó)出口登記和報(bào)告制度的要求各不相同；（2）實(shí)質(zhì)上的差異。以成員國(guó)的一般出口授權(quán)為例，有的成員國(guó)實(shí)施廣泛的出口授權(quán)，便利了出口商的出口，有些成員國(guó)則未提供這樣的便利措施，這就導(dǎo)致某一許可只能在某些成員國(guó)獲得；（3）運(yùn)作上的差異。歐盟條例允許成員國(guó)對(duì)不在管制清單上的物項(xiàng)提出出口授權(quán)的要求，這就造成某個(gè)特定產(chǎn)品的出口在一些成員國(guó)被拖延甚至禁止，而在另一些成員國(guó)則不存在任何問題。
上述差異性使得出口管制制度在歐盟層面運(yùn)作了十多年后“似乎仍然是支離破碎的”，未像其他領(lǐng)域那樣實(shí)現(xiàn)所有出口商適用類似標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一局面。然而，出口管制政策中交織著經(jīng)濟(jì)與政治考量，這種復(fù)雜性也使歐盟很難制定嚴(yán)格的統(tǒng)一政策。2009年條例出臺(tái)后，歐盟繼續(xù)探索改革方案，以減少兩用物項(xiàng)出口管制的執(zhí)行差異，更好地平衡統(tǒng)一性和靈活性。
根據(jù)此次修訂后的新條例第9條，成員國(guó)出于“公共安全，包括防止恐怖主義行為，或出于人權(quán)考慮”，有權(quán)對(duì)不在兩用物項(xiàng)管制清單上的物品進(jìn)行出口禁止或要求出口授權(quán)。第10條是此次修訂新增的條款，其第1款規(guī)定，“如果一成員國(guó)依條例第9條出臺(tái)并由歐盟委員會(huì)根據(jù)第9條第(4)款公布了成員國(guó)物項(xiàng)管制清單，對(duì)附件一以外的兩用物項(xiàng)的出口規(guī)定了授權(quán)要求，并且如果另一成員國(guó)的出口商已被其本國(guó)出口管制主管當(dāng)局告知所涉物項(xiàng)可能全部或部分用于公共安全，包括防止恐怖主義行為或出于人權(quán)考慮，則該物項(xiàng)的出口需得到授權(quán)。”這一新增條款具有幾方面的效果：首先，一成員國(guó)的出口管制制度變成“可傳播的”，因?yàn)樗试S一個(gè)成員國(guó)根據(jù)另一個(gè)成員國(guó)的立法實(shí)行出口管制，從而使得成員國(guó)的出口管制制度得以發(fā)生跨界影響。第二，其最終結(jié)果是，當(dāng)一個(gè)成員國(guó)對(duì)尚未列入兩用物項(xiàng)管制清單的物項(xiàng)實(shí)施出口許可證或出口禁令時(shí)，其他成員國(guó)的出口管制當(dāng)局將擁有實(shí)施同樣的出口許可證或出口禁令的權(quán)利。此時(shí)，即使該其他成員國(guó)本國(guó)的立法并未授權(quán)對(duì)該物項(xiàng)實(shí)施出口許可證要求，其出口許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)仍可依據(jù)另一成員國(guó)的相關(guān)立法來對(duì)該物項(xiàng)實(shí)施出口許可。第三，這一規(guī)定有利于減少各成員國(guó)的差異性，增強(qiáng)歐盟內(nèi)部出口管制制度的協(xié)調(diào)，并且這一協(xié)調(diào)注定只能沿著更嚴(yán)厲的管制方向進(jìn)行，而不可能反向協(xié)調(diào)。
上述規(guī)定意味著歐盟在出口管制政策內(nèi)部協(xié)調(diào)中邁出了新的一步。據(jù)此，新條例附件一所列的歐盟出口管制兩用物項(xiàng)清單并非是封閉性的，每一個(gè)成員國(guó)均可基于“公共安全，包括防止恐怖主義行為，或出于人權(quán)考慮”而對(duì)清單外物項(xiàng)增設(shè)出口授權(quán)要求，而新增的第10條使得某一成員國(guó)更嚴(yán)厲的出口管制做法可以被擴(kuò)散至他國(guó)。近年來，美歐在出口管制領(lǐng)域加強(qiáng)了對(duì)華政策協(xié)調(diào)3，歐盟加大內(nèi)部協(xié)調(diào)力度無疑有助于美歐之間的協(xié)調(diào)。我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注歐盟內(nèi)部立場(chǎng)較嚴(yán)厲的成員國(guó)出口管制政策的動(dòng)向，并留意其與其他成員國(guó)出口管制機(jī)構(gòu)間的信息傳遞機(jī)制。
來源：中國(guó)出口管制信息網(wǎng)（作者：陳若鴻）
1. Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32009R0428
2. Regulation (EU)2021/821 of the European Parliament and of the Council of 20May 2021 setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (recast)。 seehttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021R0821
3.趙懷普：歐盟應(yīng)對(duì)中美博弈的策略選擇與美歐對(duì)華政策協(xié)調(diào)，國(guó)際展望，2021年第5期。
注：以上內(nèi)容僅代表作者本人觀點(diǎn)，請(qǐng)讀者僅作參考。