中山市TBT預(yù)警防控平臺(tái)
——技術(shù)性貿(mào)易措施資源
美國(guó)FDA進(jìn)口食品安全戰(zhàn)略
時(shí)間: 2020-10-23
當(dāng)前,，美國(guó)消費(fèi)者正在尋求種類(lèi)繁多,、數(shù)量充足、價(jià)格合適,、四季皆有的食品供應(yīng),，為滿足以上需求，進(jìn)口食品已達(dá)到美國(guó)食品總供應(yīng)量的 15%,。根據(jù) 2015 年美國(guó)進(jìn)口食品趨勢(shì)圖顯示,，進(jìn)口食品數(shù)量在持續(xù)增長(zhǎng)——美國(guó)人每年的食品消費(fèi)中，其他國(guó)家提供約 32% 的新鮮蔬菜,、55% 的新鮮水果,、94% 的水產(chǎn)品。(如圖 1)
圖 1 進(jìn)口食品在美國(guó)市場(chǎng)的占比(按照數(shù)量測(cè)算)
有數(shù)據(jù)顯示,，美國(guó)的進(jìn)口食品來(lái)自全球 200 多個(gè)國(guó)家或地區(qū)的125000 家出口食品企業(yè)或農(nóng)場(chǎng),。為滿足消費(fèi)者不斷增長(zhǎng)的需求、食品供應(yīng)的全球化,、食品行業(yè)的迅發(fā)展,，以及食品供應(yīng)鏈更趨復(fù)雜的趨勢(shì)，如今的食品商業(yè)模式層出不窮,，食品專(zhuān)業(yè)性不斷加強(qiáng),。
美國(guó)食品與藥品管理局(FDA)的監(jiān)管范圍包括大多數(shù)在美國(guó)消費(fèi)的居民及動(dòng)物食品，而其進(jìn)口食品安全戰(zhàn)略的一個(gè)重要目標(biāo)就是讓美國(guó)人相信,，進(jìn)口食品與在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的食品會(huì)達(dá)到同樣的食品安全標(biāo)準(zhǔn),。以往,，FDA 的食品進(jìn)口控制體系主要著力于將不安全的食品攔截在邊境之外，防止其進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng),。隨著進(jìn)口食品數(shù)量,、種類(lèi)和來(lái)源國(guó)(見(jiàn)圖 2、3)的增加,，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式也面臨著新的挑戰(zhàn),。預(yù)計(jì) 2019 年，將有1400 萬(wàn) ~1500 萬(wàn)批次的進(jìn)口食品進(jìn)入美國(guó),。
圖 2 不同國(guó)家 / 地區(qū)向美國(guó)出口食品的批次數(shù)
圖 3 2016 年美國(guó)市場(chǎng)部分食品的進(jìn)口與國(guó)產(chǎn)占比(根據(jù)價(jià)格測(cè)算)
雖然,，美國(guó)的食品安全工作在不斷加強(qiáng)，但是每年仍有數(shù)千萬(wàn)人因食物患病,。美國(guó)疾病和預(yù)防控制中心(CDC)估計(jì),，每年的食物中毒會(huì)導(dǎo)致 48000000 人患病、128000 人住院,，3000 人死亡,。究其原因，主要有以下幾點(diǎn),。首先,，食物的化學(xué)性和物理性危害會(huì)影響正常的人體機(jī)能，也會(huì)導(dǎo)致動(dòng)物患病;其次,，美國(guó)本土食品也存在安全問(wèn)題,，但由于進(jìn)口食品的數(shù)量、種類(lèi)及全球供應(yīng)鏈的復(fù)雜性,，導(dǎo)致進(jìn)口食品引發(fā)的安全問(wèn)題更加難以追溯和解決;第三,，全球化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欺詐和食品防護(hù)問(wèn)題(如健康威脅和蓄意摻假)更加突出;第四，向美國(guó)出口食品的國(guó)家較多,，它們有著各自的食品安全控制體系,、使用不同的標(biāo)準(zhǔn)、具備不同的執(zhí)法能力;第五,，在食品進(jìn)口監(jiān)管中,，FDA 可能會(huì)遇到新的食品安全危害或在新場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)已知危害。因此,，在如此復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境下,，需要一套能適應(yīng)新變化的、整體協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系,。
《FDA 食品安全現(xiàn)代化法案》(FSMA)的宗旨是轉(zhuǎn)變聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)——從食品危害發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施轉(zhuǎn)為危害發(fā)生前的預(yù)防措施,，同時(shí)，FSMA 授予 FDA 更大的權(quán)力,，可實(shí)施更多的預(yù)防性控制措施,，以確保美國(guó)食品供應(yīng)的安全,。近年來(lái)，FDA 制定了基于食品安全預(yù)防的相關(guān)法規(guī),，無(wú)論是美國(guó)本土還是國(guó)外的食品種植者,、生產(chǎn)商、加工商,、包裝商和儲(chǔ)存商都要遵守這些法規(guī),。例如，針對(duì)生產(chǎn)消費(fèi)者和動(dòng)物食品的預(yù)防性控制法規(guī),，其需要食品生產(chǎn)商,、加工商、包裝商和儲(chǔ)存商充分運(yùn)行現(xiàn)行的良好操作規(guī)范,，并且實(shí)施相應(yīng)的預(yù)防性控制措施,，必要時(shí)還需實(shí)施供應(yīng)鏈預(yù)防控制措施,。農(nóng)產(chǎn)品安全法規(guī)是依據(jù) FSMA 的要求對(duì)國(guó)內(nèi)外種植者實(shí)施的 最低標(biāo)準(zhǔn),，以此安全地種植、收獲,、包裝和儲(chǔ)存農(nóng)產(chǎn)品,。
FSMA 賦予 FDA 更多的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)力——除建立食品安全法規(guī)外，FDA 還可對(duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行管理,，以確保其遵守法規(guī)?，F(xiàn)場(chǎng)檢查是對(duì)美國(guó)本土食品生產(chǎn)商的主要監(jiān)管工具，也是對(duì)國(guó)外生產(chǎn)商的一個(gè)重要監(jiān)管工具,。美國(guó)國(guó)會(huì)要求對(duì)口食品企業(yè)開(kāi)展更多的檢查,，以便控制進(jìn)口食品帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此,，FSMA 建立了針對(duì)進(jìn)口食品的多層級(jí)安全網(wǎng),，明確了生產(chǎn)商、進(jìn)口商,、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu),、國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)、FDA 和其他利益相關(guān)方各不相同的職責(zé),。FSMA 授予 FDA 新的監(jiān)管權(quán)力,，其更具基礎(chǔ)性的同時(shí)也給 FDA 提出了更高的期望與要求。因此,，FDA 有責(zé)任建立新的監(jiān)管體系,，力爭(zhēng)在食品入境前或至少在美國(guó)消費(fèi)者食用前，能夠防止食品安全問(wèn)題的發(fā)生,。
在國(guó)際食品供應(yīng)鏈的不同節(jié)點(diǎn)選擇適當(dāng),、充分的措施及手段加以管控,，既能降低公眾的健康風(fēng)險(xiǎn)，又能給予國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)者一定的運(yùn)行空間,，兼具靈活性和實(shí)效性,。本文旨在描述 FDA 如何將新的進(jìn)口監(jiān)管手段與已有措施相結(jié)合，構(gòu)建進(jìn)口食品安全總體方案,。
圖 4 美國(guó)針對(duì)國(guó)外和國(guó)內(nèi)的食品安全監(jiān)管活動(dòng)
指導(dǎo)原則
對(duì)于美國(guó)的食品企業(yè)或農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō),，無(wú)論其在美國(guó)境內(nèi)亦或是另一半球，都需要遵守統(tǒng)一的食品安全要求,。FDA在國(guó)外執(zhí)法的方式與美國(guó)本土有所差異,，因此，美國(guó)國(guó)會(huì)要求 FDA 建立一些應(yīng)對(duì)措施以確保進(jìn)口食品的安全,。FDA對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管戰(zhàn)略與對(duì)國(guó)內(nèi)食品的監(jiān)管工作基本相同——根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度來(lái)分配資源,，并結(jié)合實(shí)際情況靈活運(yùn)用新的和現(xiàn)有的執(zhí)法手段，從而最大限度地保護(hù)公眾健康,。FDA 將優(yōu)化對(duì)進(jìn)口食品和管轄范圍內(nèi)的國(guó)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管,，包括供應(yīng)鏈中有強(qiáng)大執(zhí)法體系的監(jiān)管者、或負(fù)責(zé)任的相關(guān)方所開(kāi)展的工作,。
FSMA 認(rèn)識(shí)到根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小來(lái)整合執(zhí)法資源的重要性,，故 FDA 正持續(xù)提升識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的能力。在實(shí)施 FSMA 和使用各種手段來(lái)監(jiān)管與確保進(jìn)口食品安全的過(guò)程中,，FDA 有機(jī)會(huì)從新的數(shù)據(jù)來(lái)源(如國(guó)外供應(yīng)商驗(yàn)證計(jì)劃,、自愿性合格進(jìn)口商計(jì)劃、獲得認(rèn)可的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu),、國(guó)外執(zhí)法機(jī)構(gòu),、國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈活動(dòng))中收集和分析信息，從而制作一個(gè)更明確且符合食品安全新時(shí)代的進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)全景圖,。例如,，從新監(jiān)管方式中得到的信息可以幫助 FDA 確定需要對(duì)哪些國(guó)外企業(yè)或哪些批次進(jìn)口食品進(jìn)行檢測(cè)。通過(guò)分析更多的信息,，現(xiàn)場(chǎng)檢查人員會(huì)將企業(yè)檢查的實(shí)施過(guò)程反饋給相關(guān)部門(mén),，以便在制定工作規(guī)劃和確定篩查模式時(shí)予以可考慮的執(zhí)法方式，從而有利于 FDA 更有針對(duì)性地分配資源,。同時(shí),，數(shù)據(jù)分析能夠幫助 FDA 判斷哪里需要加強(qiáng)培訓(xùn)，或哪些領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)較高而需加強(qiáng)關(guān)注,。近期,，FDA 將發(fā)布進(jìn)口食品、國(guó)外食品供應(yīng)商,、食品進(jìn)口商及 FDA 相關(guān)監(jiān)管活動(dòng)的非涉密資料,，保證執(zhí)法工作的公開(kāi)透明,。此外，FDA 還計(jì)劃建立進(jìn)口食品安全績(jī)效測(cè)量和成效指標(biāo),，并將根據(jù)以下指導(dǎo)原則建立相關(guān)戰(zhàn)略,。
保護(hù)公眾健康是第一要?jiǎng)?wù)：開(kāi)展的所有進(jìn)口食品安全活動(dòng)的終極目標(biāo)是為了保護(hù)和促進(jìn)公眾健康。
與相關(guān)方合作并建立基于預(yù)防的體系是成功的關(guān)鍵：FDA 需與各相關(guān)方合作,，以確保從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的整個(gè)食品生產(chǎn)過(guò)程的安全進(jìn)行,，防止食源性疾病和危害的發(fā)生。在 FDA 確定并拒絕不安全食品進(jìn)入美國(guó),，以及在食源性疾病和傷害確實(shí)發(fā)生而指揮應(yīng)對(duì)時(shí),，國(guó)內(nèi)外的執(zhí)法者將發(fā)揮重要作用。
保持科學(xué),、專(zhuān)業(yè)和創(chuàng)新是 FDA 食品安全工作的基礎(chǔ)：科學(xué)進(jìn)步推動(dòng)著 FDA 進(jìn)口食品活動(dòng)的發(fā)展,，從食品檢測(cè)中判斷食品安全控制的效果， 到建立新的檢測(cè)方法以發(fā)現(xiàn)進(jìn)口食品中的病原體或污染物,，以及組建擁有更多及更強(qiáng)能力的實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò),，以確 保進(jìn)口食品符合美國(guó)食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。
給國(guó)內(nèi)外食品生產(chǎn)商提供運(yùn)行空間：FDA 必須運(yùn)用所有監(jiān)管手段,，以確保進(jìn)口食品達(dá)到與國(guó)產(chǎn)食品同樣的安全水平,。雖然對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外食品使用的監(jiān)管手段可能不同,，但最終融合兩者而建立起多層級(jí)的食品安全網(wǎng)絡(luò)存在著重疊或相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域,。
根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度分配資源，是保護(hù)公眾健康的最有效方式：根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)確定優(yōu)先順序時(shí),，數(shù)據(jù)分析是關(guān)鍵,。通過(guò)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域投入更多資源、對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域投入較少資源的措施,，FDA 可最大程度提升執(zhí)法活動(dòng)的公共衛(wèi)生效益,。FDA 對(duì)從各種途徑獲得的、關(guān)于多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的信息,，進(jìn)行有效收集和綜合考慮,，確定存在較高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域。借助于已改進(jìn)的企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)清單,，FDA 將對(duì)有國(guó)外食品企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)以及入境口岸這兩個(gè)領(lǐng)域,，戰(zhàn)略性地分配資源。
需要測(cè)量和持續(xù)改進(jìn),，以確保成功：為進(jìn)口食品安全制定績(jī)效測(cè)量和成果指標(biāo),，將改善和最大程度促使進(jìn)口食品安全活動(dòng)取得成功。
設(shè)立透明度原則：FDA 將通過(guò)發(fā)布對(duì)國(guó)外供應(yīng)商和進(jìn)口商的檢查,、食品查驗(yàn)和抽樣,、或其他進(jìn)口食品安全活動(dòng)中的非涉密資料,，以履行其執(zhí)法透明公開(kāi)的承諾。
(注：本文轉(zhuǎn)載自《食品安全導(dǎo)刊》)